每經記者 楊棄非    每經編輯 楊歡

圖片來源：廣東發布

改革開放以來，廣東通過積極承接世界產業轉移，走上經濟發展快車道，同時不斷推動產業轉型升級，深度參與全球產業分工，逐漸坐穩全國經濟第一大省排名。

當下全球第五波產業遷移潮加速推進，對于“焦點”廣東，產業怎么轉、往哪轉已成為必答題。面對因市場條件變化不得不重新選址的珠三角企業，廣東正探索一種新的方案：

能否讓土地資源充裕、經濟發展滯后的非珠地區成為新的承載地？

不久前，廣東出臺《關于推動產業有序轉移促進區域協調發展的若干措施》（下稱《措施》），提出支持粵東粵西粵北地區更好承接國內外特別是珠三角地區產業有序轉移。

中國（深圳）綜合開發研究院產業經濟研究中心主任周軍民分析指出，作為廣東產業轉移政策的2.0版本，目標就是要把大灣區四個萬億GDP城市制造業和產業鏈就近扎根在廣東。

這一次，廣東表現得更加主動。在進一步推動廣東已頗具規模的“飛地經濟”外，“反向飛地”也被納入議程。具體而言，廣東將“支持粵東粵西粵北各市通過租賃辦公樓宇、設置園中園、建設孵化器、打造招商展示平臺等”。

此前，浙江已先一步對“反向飛地”展開探索，以山海協作“加強版”推動全省共同富裕。如今廣東也將迎來更大想象空間：對于多年來“最窮最富都在廣東”的尷尬，能否借機尋求更優解？

飛地經濟先行者

廣東一直是國內飛地經濟的先行者。

根據南開大學京津冀協同發展研究院教授張貴的一份數據，全國范圍內，長三角、珠三角以及四川、遼寧等省份的飛地經濟發展較好，截至2019年底，在我國800多個飛地型經濟園區中，廣東就擁有50余個。

面對飛地因跨市合作而存在的利益分配和激勵機制問題，廣東也早早謀劃破局。

2018年，一項史無前例的舉措在深圳落地：在距其市中心100公里的汕尾，深汕特別合作區被納入深圳第“10+1”個區。這個于2011年誕生的全國首個省級特別合作區，成為全國首個由“飛出地”全面建設管理的“飛地”。

就備受關注的財稅問題，深汕特別合作區也作出完全納入深圳市區財政體制范圍、由深圳市全權管理的創舉，到現在，仍難有飛地采取類似安排。

深汕特別合作區 圖片來源：新華網

2020年前后，一波圍繞深圳的飛地建設潮在廣東拉開。先是效仿深汕特別合作區，在河源謀劃的“深河特別合作區”向外公開；而后，珠西城市珠海、中山先后提出“深珠合作示范區”“深中經濟合作區”的構想，惠州亦透露“深惠特別合作區”的新動向。

借“近水樓臺”之便，廣東城市爭相“抱緊”深圳，但能否等來資源注入，主動權并不在自己手中。

有研究發現，根據傳統飛地經濟發展模式，區域經濟達到一定發展水平后，理論上應當發生高梯度地區向低梯度地區的大規模產業轉移，既能為發達地區轉型發展提供腹地，又能幫助欠發達地區實現快速發展。

然而，現實情況是，近年來隨著國際國內貿易環境、要素比較優勢的變化，我國高低梯度地區之間的差價效益持續減弱，一些初級產業向其他發展中國家轉移，而低梯度地區即便有能力承接產業轉移，也會長期處于產業鏈低端，最后陷入“馬太效應”的困境。

以河源為例，面對深圳、東莞等市的產業外遷，當地上下游配套企業較為缺乏，難以對智能終端產業發展形成強有力的帶動作用。具體而言，部分電子信息產業核心零配件無法實現本地采購，增加企業的物流成本，也給企業造成諸多不便；在人才方面，也面臨培育不足以及吸引力不強的問題。

依靠行政力量推動，是否能改變欠發達地區長期處于被動狀態，難以形成市場化合作機制的問題？以深汕特別合作區為例，如今其增速已領跑深圳各區，但在中山大學嶺南學院教授林江看來，兩地合作的機制問題仍沒有完全解決。

深圳還沒有到需要利用汕尾土地大規模拓展空間的階段，林江分析稱，“產業如何轉移完全取決于深圳的積極性。”

反向飛地“主力軍”

回看廣東飛地經濟的快速發展，根源在于當地獨特的區域經濟格局。

一方面，作為全國經濟第一大省，廣東孕育出了兩個超級經濟大市，特別是深圳，迅速面臨土地資源瓶頸，急需向外尋求“擴容”；另一方面，無論是珠江口東西兩岸，還是珠三角和非珠地區之間，明顯失衡的經濟天秤下，欠發達地區尋求合作的急迫感亦呼之欲出。

今年廣東省兩會期間，一份《關于探索廣東版“共同富裕”樣本的建議》的提案再次指出，廣東不少縣（市）的發展還不如與廣西、湖南、江西相鄰的地區，比如湛江雷州，人均收入僅為全國平均水平的55.3%、全省的43.4%。

雖然兩側需求互補，但巨大的勢能差下，合作難以順利推進。和林江一樣，一位業內人士也曾在接受采訪時指出，粵東西北產業在承接產業轉移時，仍然面臨產業基礎不夠厚實、產業鏈條不夠完善、各方面的人才較為缺乏等問題。

圖片來源：廣東發布

那么欠發達地區如何以一種更主動的姿態，正面出擊？新一輪“反向飛地”的探索拉開，“主力軍”是浙江。

為強化山海協作，實現全省高質量發展，近年來浙江從省級層面引導，探索出了“消薄飛地”“生態補償飛地”“科創飛地”三大類“從低向高飛”的特色模式。

與“從高向低飛”的飛地經濟相比，反向飛地代表了一種相反的發展邏輯：由欠發達地區主動出擊，借力發達地區的各類要素資源，推動本地企業與發達地區同步實現創新發展和轉型升級，并推動欠發達地區實現產業躍遷。

此前，衢州已在北京、上海、杭州先后打造多個“反向飛地”，慈溪飛地也已落戶杭州、上海。此外，湖州長興縣、麗水等地也加入戰局，在杭州爭奪飛地資源。

與此同時，這些浙江城市還將目光瞄向了廣東。

2018年，浙江小城衢州率先發力——浙江衢州綠海飛地（深圳）產業園落戶深圳前海桂灣金融先導區，被外界視為外地設在深圳的第一個“反向飛地”。根據衢州當地說法，通過“主動投懷送抱”，衢州期望打通與深圳前海的產業鏈、資金鏈、人才鏈，推動當地產業鏈轉型升級。

寧波下轄縣級市慈溪亦有類似規劃。根據《寧波日報》報道，慈溪正在謀劃創建深圳飛地，推動高端人才嫁接、創新要素導入及產業資源共享。

相比之下，廣東城市則顯得慢了半拍。

直到不久前，河源龍川縣在深圳寶安區打造的河源龍川(寶安)科技創新中心才最終揭牌，據媒體報道，這是廣東省首創的“反向飛地”園區，與位于龍川的深圳寶安（龍川）產業轉移工業園一道，組成兩地間的“雙向飛地”。

眼下，廣東出臺《措施》，無疑還將加速這一進程。

“雙向奔赴”的可能性？

一種觀點認為，反向飛地和飛地本就是“一體兩面”，發達地區通過飛地經濟破解土地資源限制，設立生產基地，反過來，欠發達地區缺乏人才、科創、資金資源，理應同樣通過反向飛地彌補短板，二者結合下，才能真正實現飛地經濟中優勢和弱勢的區域協同。

但在林江看來，從實際操作層面來看，由欠發達地區主導設立的反向飛地，將面臨比飛地更復雜的問題。

最直接的是，“飛入地”土地資源往往更為稀缺，欠發達地區往往需要通過自建、購買或租用大型產業發展空間設立反向飛地，資金門檻不低，且后續管理、運營還需持續投入。有報道指出，位于杭州的衢州海創園，衢州市投資達3.2億。

對此，貴州省畢節市委政研室改革研究中心的郭勇曾撰文提及幾種解決方案，比如在省外先發城市通過“以稅抵租”解決資金問題，在省內，則可以探索用活土地增減掛鉤政策、采取用地指標置換等方式。

圖片來源：深圳發布

更難解決的是“飛入地”的收益問題。

林江指出，總的來說，反向飛地的主要受益者是欠發達城市，發達城市很難有參與的積極性。目前來看，不少地區都是以城市結對幫扶推進反向飛地的建設，但這種方式并不可持續。

在分析國內飛地經濟的發展成效時，江蘇省發改委宏觀經濟研究院原院長顧為東曾有一個比喻，傳統“飛地經濟”是父母之命、媒妁之言，“拉郎配”式的合作。

他指出，通過行政干預建立共建園區，僅僅把傳統園區經濟進行行政性地放大，產業進行行政性地搬家，效果都不是太理想，他說你不出力，你說他不真心，合作很不愉快，各方面矛盾比較大。

在顧為東看來，要真正發揮飛地經濟的作用，關鍵在于要“情投意合”，換句話說，就是要目標一致，要有共同利益，能互相取長補短。

反觀先行一步的浙江，短期的資源投入難以避免，但重要的是，提前根據市場規律，創造出雙方合作的基礎。

浙江的做法是，對欠發達地區先一步進行差異化的產業規劃。上海華略智庫新興產業研究院研究經理黃玉杰所說，產業選擇是打造飛地的核心，浙江遵循26縣的比較優勢，堅持“一縣一業”發展原則，引導山區26縣因地制宜培育發展1-2個具有地方特色的主導產業，并基于原有產業謀劃轉型升級。

在周軍民看來，也不是每個市縣行政區都適合建設產業合作園區，要選擇條件好的地域建設，且對于如何轉移、怎么轉移的問題，還需要理性地動態評估——產業升級與轉移是個動態問題，制造業梯度轉移是自然規律，這要求政策制定與實施過程中更大力度地加強評估。