每經編輯 李澤東    

據中國政府網4月14日消息，國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于上市公司獨立董事制度改革的意見》。

《意見》提出，優化獨立董事履職方式。鼓勵上市公司優化董事會組成結構，上市公司董事會中獨立董事應當占三分之一以上，國有控股上市公司董事會中外部董事(含獨立董事)應當占多數。加大監督力度，搭建獨立董事有效履職平臺，前移監督關口。

上市公司董事會應當設立審計委員會，成員全部由非執行董事組成，其中獨立董事占多數。

審計委員會承擔審核公司財務信息及其披露、監督及評估內外部審計工作和公司內部控制等職責。

財務會計報告及其披露等重大事項應當由審計委員會事前認可后，再提交董事會審議。

圖片來源：視覺中國-VCG211171429150

在上市公司董事會中逐步推行建立獨立董事占多數的提名委員會、薪酬與考核委員會，負責審核董事及高級管理人員的任免、薪酬等事項并向董事會提出建議。

建立全部由獨立董事參加的專門會議機制，關聯交易等潛在重大利益沖突事項在提交董事會審議前，應當由獨立董事專門會議進行事前認可。

完善獨立董事參與董事會專門委員會和專門會議的信息披露要求，提升獨立董事履職的透明度。完善獨立董事特別職權，推動獨立董事合理行使獨立聘請中介機構、征集股東權利等職權，更好履行監督職責。健全獨立董事與中小投資者之間的溝通交流機制。

《意見》全文

國務院辦公廳關于上市公司

獨立董事制度改革的意見

國辦發〔2023〕9號

 

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

上市公司獨立董事制度是中國特色現代企業制度的重要組成部分，是資本市場基礎制度的重要內容。獨立董事制度作為上市公司治理結構的重要一環，在促進公司規范運作、保護中小投資者合法權益、推動資本市場健康穩定發展等方面發揮了積極作用。但隨著全面深化資本市場改革向縱深推進，獨立董事定位不清晰、責權利不對等、監督手段不夠、履職保障不足等制度性問題亟待解決，已不能滿足資本市場高質量發展的內在要求。為進一步優化上市公司獨立董事制度，提升獨立董事履職能力，充分發揮獨立董事作用，經黨中央、國務院同意，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，堅持以人民為中心的發展思想，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加強資本市場基礎制度建設，系統完善符合中國特色現代企業制度要求的上市公司獨立董事制度，大力提高上市公司質量，為加快建設規范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場提供有力支撐。

（二）基本原則。堅持基本定位，將獨立董事制度作為上市公司治理重要制度安排，更加有效發揮獨立董事的決策、監督、咨詢作用。堅持立足國情，體現中國特色和資本市場發展階段特征，構建符合我國國情的上市公司獨立董事制度體系。堅持系統觀念，平衡好企業各治理主體的關系，把握好制度供給和市場培育的協同，做好立法、執法、司法各環節銜接，增強改革的系統性、整體性、協同性。堅持問題導向，著力補短板強弱項，從獨立董事的地位、作用、選擇、管理、監督等方面作出制度性規范，切實解決制約獨立董事發揮作用的突出問題，強化獨立董事監督效能，確保獨立董事發揮應有作用。

（三）主要目標。通過改革，加快形成更加科學的上市公司獨立董事制度體系，推動獨立董事權責更加匹配、職能更加優化、監督更加有力、選任管理更加科學，更好發揮上市公司獨立董事制度在完善中國特色現代企業制度、健全企業監督體系、推動資本市場健康穩定發展方面的重要作用。

二、主要任務

（一）明確獨立董事職責定位。完善制度供給，明確獨立董事在上市公司治理中的法定地位和職責界限。獨立董事作為上市公司董事會成員，對上市公司及全體股東負有忠實義務、勤勉義務，在董事會中發揮參與決策、監督制衡、專業咨詢作用，推動更好實現董事會定戰略、作決策、防風險的功能。更加充分發揮獨立董事的監督作用，根據獨立董事獨立性、專業性特點，明確獨立董事應當特別關注公司與其控股股東、實際控制人、董事、高級管理人員之間的潛在重大利益沖突事項，重點對關聯交易、財務會計報告、董事及高級管理人員任免、薪酬等關鍵領域進行監督，促使董事會決策符合公司整體利益，尤其是保護中小股東合法權益。壓實獨立董事監督職責，對獨立董事審議潛在重大利益沖突事項設置嚴格的履職要求。推動修改公司法，完善獨立董事相關規定。

（二）優化獨立董事履職方式。鼓勵上市公司優化董事會組成結構，上市公司董事會中獨立董事應當占三分之一以上，國有控股上市公司董事會中外部董事（含獨立董事）應當占多數。加大監督力度，搭建獨立董事有效履職平臺，前移監督關口。上市公司董事會應當設立審計委員會，成員全部由非執行董事組成，其中獨立董事占多數。審計委員會承擔審核公司財務信息及其披露、監督及評估內外部審計工作和公司內部控制等職責。財務會計報告及其披露等重大事項應當由審計委員會事前認可后，再提交董事會審議。在上市公司董事會中逐步推行建立獨立董事占多數的提名委員會、薪酬與考核委員會，負責審核董事及高級管理人員的任免、薪酬等事項并向董事會提出建議。建立全部由獨立董事參加的專門會議機制，關聯交易等潛在重大利益沖突事項在提交董事會審議前，應當由獨立董事專門會議進行事前認可。完善獨立董事參與董事會專門委員會和專門會議的信息披露要求，提升獨立董事履職的透明度。完善獨立董事特別職權，推動獨立董事合理行使獨立聘請中介機構、征集股東權利等職權，更好履行監督職責。健全獨立董事與中小投資者之間的溝通交流機制。

（三）強化獨立董事任職管理。獨立董事應當具備履行職責所必需的專業知識、工作經驗和良好的個人品德，符合獨立性要求，與上市公司及其主要股東、實際控制人存在親屬、持股、任職、重大業務往來等利害關系（以下簡稱利害關系）的人員不得擔任獨立董事。建立獨立董事資格認定制度，明確獨立董事資格的申請、審查、公開等要求，審慎判斷上市公司擬聘任的獨立董事是否符合要求，證券監督管理機構要加強對資格認定工作的組織和監督。國有資產監督管理機構要加強對國有控股上市公司獨立董事選聘管理的監督。拓展優秀獨立董事來源，適應市場化發展需要，探索建立獨立董事信息庫，鼓勵具有豐富的行業經驗、企業經營管理經驗和財務會計、金融、法律等業務專長，在所從事的領域內有較高聲譽的人士擔任獨立董事。制定獨立董事職業道德規范，倡導獨立董事塑造正直誠信、公正獨立、積極履職的良好職業形象。提升獨立董事培訓針對性，明確最低時間要求，增強獨立董事合規意識。

（四）改善獨立董事選任制度。優化提名機制，支持上市公司董事會、監事會、符合條件的股東提名獨立董事，鼓勵投資者保護機構等主體依法通過公開征集股東權利的方式提名獨立董事。建立提名回避機制，上市公司提名人不得提名與其存在利害關系的人員或者有其他可能影響獨立履職情形的關系密切人員作為獨立董事候選人。董事會提名委員會應當對候選人的任職資格進行審查，上市公司在股東大會選舉前應當公開提名人、被提名人和候選人資格審查情況。上市公司股東大會選舉獨立董事推行累積投票制，鼓勵通過差額選舉方式實施累積投票制，推動中小投資者積極行使股東權利。建立獨立董事獨立性定期測試機制，通過獨立董事自查、上市公司評估、信息公開披露等方式，確保獨立董事持續獨立履職，不受上市公司及其主要股東、實際控制人影響。對不符合獨立性要求的獨立董事，上市公司應當立即停止其履行職責，按照法定程序解聘。

（五）加強獨立董事履職保障。健全上市公司獨立董事履職保障機制，上市公司應當從組織、人員、資源、信息、經費等方面為獨立董事履職提供必要條件，確保獨立董事依法充分履職。鼓勵上市公司推動獨立董事提前參與重大復雜項目研究論證等環節，推動獨立董事履職與公司內部決策流程有效融合。落實上市公司及相關主體的獨立董事履職保障責任，豐富證券監督管理機構監管手段，強化對上市公司及相關主體不配合、阻撓獨立董事履職的監督管理。暢通獨立董事與證券監督管理機構、證券交易所的溝通渠道，健全獨立董事履職受限救濟機制。鼓勵上市公司為獨立董事投保董事責任保險，支持保險公司開展符合上市公司需求的相關責任保險業務，降低獨立董事正常履職的風險。

（六）嚴格獨立董事履職情況監督管理。壓緊壓實獨立董事履職責任，進一步規范獨立董事日常履職行為，明確最低工作時間，提出制作工作記錄、定期述職等要求，確定獨立董事合理兼職的上市公司家數，強化獨立董事履職投入。證券監督管理機構、證券交易所通過現場檢查、非現場監管、自律管理等方式，加大對獨立董事履職的監管力度，督促獨立董事勤勉盡責。發揮自律組織作用，持續優化自我管理和服務，加強獨立董事職業規范和履職支撐。完善獨立董事履職評價制度，研究建立覆蓋科學決策、監督問效、建言獻策等方面的評價標準，國有資產監督管理機構加強對國有控股上市公司獨立董事履職情況的跟蹤指導。建立獨立董事聲譽激勵約束機制，將履職情況納入資本市場誠信檔案，推動實現正向激勵與反面警示并重，增強獨立董事職業認同感和榮譽感。

（七）健全獨立董事責任約束機制。堅持“零容忍”打擊證券違法違規行為，加大對獨立董事不履職不盡責的責任追究力度，獨立董事不勤勉履行法定職責、損害公司或者股東合法權益的，依法嚴肅追責。按照責權利匹配的原則，兼顧獨立董事的董事地位和外部身份特點，明確獨立董事與非獨立董事承擔共同而有區別的法律責任，在董事對公司董事會決議、信息披露負有法定責任的基礎上，推動針對性設置獨立董事的行政責任、民事責任認定標準，體現過罰相當、精準追責。結合獨立董事的主觀過錯、在決策過程中所起的作用、了解信息的途徑、為核驗信息采取的措施等情況綜合判斷，合理認定獨立董事承擔民事賠償責任的形式、比例和金額，實現法律效果和社會效果的有機統一。推動修改相關法律法規，構建完善的獨立董事責任體系。

（八）完善協同高效的內外部監督體系。建立健全與獨立董事監督相協調的內部監督體系，形成各類監督全面覆蓋、各有側重、有機互動的上市公司內部監督機制，全面提升公司治理水平。推動加快建立健全依法從嚴打擊證券違法犯罪活動的執法司法體制機制，有效發揮證券服務機構、社會輿論等監督作用，形成對上市公司及其控股股東、實際控制人等主體的強大監督合力。健全具有中國特色的國有企業監督機制，推動加強紀檢監察監督、巡視監督、國有資產監管、審計監督、財會監督、社會監督等統籌銜接，進一步提高國有控股上市公司監督整體效能。

三、組織實施

（一）加強黨的領導。堅持黨對上市公司獨立董事制度改革工作的全面領導，確保正確政治方向。各相關地區、部門和單位要切實把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，高度重視和支持上市公司獨立董事制度改革工作，明確職責分工和落實措施，確保各項任務落到實處。各相關地區、部門和單位要加強統籌協調銜接，形成工作合力，提升改革整體效果。國有控股上市公司要落實“兩個一以貫之”要求，充分發揮黨委（黨組）把方向、管大局、保落實的領導作用，支持董事會和獨立董事依法行使職權。

（二）完善制度供給。各相關地區、部門和單位要根據自身職責，完善上市公司獨立董事制度體系，推動修改公司法等法律，明確獨立董事的設置、責任等基礎性法律規定。制定上市公司監督管理條例，落實獨立董事的職責定位、選任管理、履職方式、履職保障、行政監管等制度措施。完善證券監督管理機構、證券交易所等配套規則，細化上市公司獨立董事制度各環節具體要求，構建科學合理、互相銜接的規則體系，充分發揮法治的引領、規范、保障作用。國有資產監督管理機構加強對國有控股上市公司的監督管理，指導國有控股股東依法履行好職責，推動上市公司獨立董事更好發揮作用。財政部門和金融監督管理部門統籌完善金融機構獨立董事相關規則。國有文化企業國資監管部門統籌落實堅持正確導向相關要求，推動國有文化企業堅持把社會效益放在首位、實現社會效益和經濟效益相統一，加強對國有文化上市公司獨立董事的履職管理。各相關地區、部門和單位要加強協作，做好上市公司獨立董事制度與國有控股上市公司、金融類上市公司等主體公司治理相關規定的銜接。

（三）加大宣傳力度。各相關地區、部門和單位要做好宣傳工作，多渠道、多平臺加強對上市公司獨立董事制度改革重要意義的宣傳，增進認知認同、凝聚各方共識，營造良好的改革環境和崇法守信的市場環境。

22年A股獨董制度發展史

獨董制度作為舶來品，引入國內資本市場已22年之久。那么，獨董制度從何起源、何時引入國內、這些年又經歷了哪些完善演化呢？

根據國際定義，獨立董事是指不在上市公司擔任除董事外的其它職務，并與其所受聘的上市公司及其主要股東不存在可能妨礙其進行獨立客觀判斷關系的董事。獨立董事制度即在董事會中設立獨立董事，以形成權力制衡與監督的制度。

據悉，獨董制度起源于20世紀30年代的美國，其產生的根源是為了解決公司治理的代理人問題，通過引入有資深經驗的獨立董事，制衡公司管理層，防止管理層利用權力謀取私利，維護股東權益。后被世界各國證券監管機構采納。

為進一步完善上市公司治理結構，2001年我國正式建立獨董制度。

當年的8月16日，中國證監會發布了《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》（以下簡稱“《意見》”）?！兑庖姟繁硎?，為進一步完善上市公司治理結構，促進上市公司規范運作，上市公司應當建立獨立董事制度。彼時，證監會首次明確了A股上市公司獨董的定義和應負的責任與義務。同時，對上市公司獨立董事的任職條件、選舉程序、職責、應具備的獨立性和履職保障等事項提出了指導意見。

《意見》指出，上市公司獨立董事是指不在公司擔任除董事外的其他職務，并與其所受聘的上市公司及其主要股東不存在可能妨礙其進行獨立客觀判斷的關系的董事。

《意見》要求，獨立董事對上市公司及全體股東負有誠信與勤勉義務。應當按照相關法律法規、本指導意見和公司章程的要求，認真履行職責，維護公司整體利益，尤其要關注中小股東的合法權益不受損害。

同時，獨立董事應當獨立履行職責，不受上市公司主要股東、實際控制人、或者其他與上市公司存在利害關系的單位或個人的影響。

《意見》還規定，獨立董事原則上最多在5家上市公司兼任獨立董事，確保有足夠的時間和精力有效地履行獨立董事的職責。

此外，為充分發揮獨立董事的作用，保證獨立董事有效行使職權，《意見》要求上市公司應當為獨立董事提供必要的條件。例如，上市公司應當保證獨立董事享有與其他董事同等的知情權、應提供獨立董事履行職責所必需的工作條件，以及給予獨立董事適當的津貼等。

獨董制度經歷了哪些完善？

截至2023年，獨董制度在我國已運行22年之久。其間，經歷了多輪補充完善。

2002年1月7日，中國證監會、國家經貿委聯合發布的《上市公司治理準則》第四十九條規定，上市公司應按照各有關規定建立獨立董事制度。

2004年12月7日，證監會發布了《關于加強社會公眾股股東權益保護的若干規定》（以下簡稱“《股東權益保護規定》”），提出了“完善獨立董事制度，充分發揮獨立董事的作用”，并作出了六項具體規定，再次明確了獨董需履行的責任與義務。

例如，重大關聯交易、聘用或解聘會計師事務所，應由二分之一以上獨立董事同意后，方可提交董事會討論。獨立董事應當按時出席董事會會議，了解上市公司的生產經營和運作情況，主動調查、獲取做出決策所需要的情況和資料。獨立董事任期屆滿前，無正當理由不得被免職。提前免職的，上市公司應將其作為特別披露事項予以披露等。

此外，協會自律規范方面，2014年中國上市公司協會首次發布了《上市公司獨立董事履職指引》，其要求獨立董事應當能夠充分了解公司治理的基本原則，上市公司運作的法律框架，獨立董事的職責與責任，上市公司信息披露和關聯交易監管等具體規則，具備內控與風險防范意識和基本的財務報表閱讀和理解能力。

“官員獨董”、“高校獨董”、“花瓶獨董”等都曾被規范

此外，在獨董制度的運行中，上市公司曾出現了一些“官員獨董”。因此，在2013年10月，中央組織部出臺《關于進一步規范黨政領導干部在企業兼職（任職）問題意見》，啟動清理“官員獨董”工作。

隨即，滬深兩市有黨政領導干部履歷的獨董匆匆請辭，高校教師則在此后大量補缺，密集涌入了上市公司董事會。及至目前，具有高校背景的獨董仍不在少數。

不過，“高校獨董”也曾被規范。2015年11月初，教育部下發了《教育部辦公廳關于開展黨政領導干部在企業兼職情況專項檢查的通知》，掀起了“高校獨董”問題監管風暴。

獨董以“獨立性”“專業性”為存在價值，然而在實踐中，A股獨董卻飽受“花瓶獨董”“簽字獨董”的困擾。因此，監管層也在制度層面，不斷進行了完善。

其中，證監會《獨立董事信息披露違法訴辯與判決分析報告》曾就2015年5月至2018年5月期間獨立董事被處罰并提起訴訟的案例進行分析，認為包含了四類獨董，一是花瓶掛名型；二是放任不知情型；三是有主觀履行職責意愿，也采取了部分如詢問公司董秘、負責人等措施，但多為表面工作，實際上也未起到發現作用型；四是任職時間短，任職時間與簽字定期報告期間不完全重合甚至分離型。

隨后在2018年9月，證監會推動修改了資本市場重要的基石性文件《上市公司治理準則》，其中對獨立董事的章節進行了重要的調整，明確獨立董事享有董事的一般職權，同時依照法律法規和公司章程針對相關事項享有特別職權。

2020年3月1日后，隨著新《證券法》的實施，也對獨立董事提出更嚴格的要求。

2021年11月26日晚間，獨董制度迎來又一波完善。證監會發布了《上市公司獨立董事規則（征求意見稿）》（以下簡稱“《規則》”）。

《規則》指出，《獨立董事指導意見》發布時間較早且為政策指導性文件，因此改寫為《獨立董事規則》。同時，對《獨立董事指導意見》與《股東權益保護規定》等相關規定不一致的地方進行修改，保證法規之間的一致性。并吸納了《股東權益保護規定》的相關內容。

具體而言，最新修訂主要完善了三方面內容：

一是明確《獨立董事規則》規則制定目的，增加《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國證券法》等上位法作為制定依據。

二是將獨立董事任期屆滿前解除條款修改為“獨立董事任期屆滿前，上市公司可以經法定程序解除其職務”。

三是明確獨立董事對重大關聯交易、聘用或解聘會計師事務所，應由二分之一以上獨立董事同意后，方可提交董事會討論。

四是吸納了《股東權益保護規定》中關于完善獨立董事制度、發揮獨立董事作用的相關內容。

證監會：堅決貫徹落實

據證監會官網4月14日消息，證監會堅決貫徹落實《國務院辦公廳關于上市公司獨立董事制度改革的意見》

每日經濟新聞綜合中國政府網官網、澎湃新聞、證監會官網

封面圖片來源：視覺中國-VCG211171429150