每經(jīng)特約評論員 陳憲

日前，媒體披露，中國第九個、東北地區(qū)第一個都市圈——沈陽都市圈的發(fā)展規(guī)劃獲得國家發(fā)改委正式批復(fù)。

到目前為止的九個都市圈，除重慶都市圈外，八個都市圈都是省會都市圈，即都是對省會“做加法”的都市圈。其中，長株潭都市圈，名稱就直接道出了都市圈的本質(zhì)——同城化，省會與地域相鄰城市的同城化。其他的省會都市圈也都以同城化為核心區(qū)域，如西安都市圈的西咸（陽）同城化，成都都市圈的成德（陽）眉（山）資（陽）同城化，南京都市圈的寧鎮(zhèn)（江）揚(yáng)（州）同城化。

中國是一個大國，區(qū)域一體化有著多個層次。以長三角為例，長三角區(qū)域一體化是江蘇、浙江、安徽和上海三省一市的一體化。從城市和城市群意義上把握區(qū)域一體化，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了由長三角27個城市組成的中心區(qū)概念。根據(jù)這27個城市的空間特征和發(fā)展水平，形成了寧合、杭（紹）甬、滬蘇等城市群，進(jìn)而在這些城市群平臺上，上海、南京、蘇錫常、杭州、寧波和合肥等都市圈都在規(guī)劃建設(shè)。可見，都市圈是區(qū)域一體化的核心區(qū)域，是我國現(xiàn)階段推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主體形態(tài)。加快規(guī)劃建設(shè)都市圈，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手。

有媒體在評論沈陽都市圈發(fā)展規(guī)劃出臺時認(rèn)為，面臨經(jīng)濟(jì)、人口增長雙重之困的東北地區(qū)亟需一針強(qiáng)心劑。文章說，“最好的強(qiáng)心針，當(dāng)然是國家中心城市。然而，自2018年以來，‘國中’就未再進(jìn)行擴(kuò)容，雖然沈陽表現(xiàn)出志在必得之心，但靴子能否落地、何時落地，存在巨大的不確定性。退而求其次，國家級都市圈的到來，也給了東北地區(qū)以新的發(fā)展底氣。”

筆者不同意都市圈是中心城市的“退而求其次”。中心城市和都市圈處于城市集群發(fā)展的不同階段。在相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，都市圈成為城市集群的主要形態(tài)；在相對次發(fā)達(dá)的地區(qū)，中心城市是城市集群的主要形態(tài)。譬如，在粵港澳大灣區(qū)和長三角中心區(qū)，都市圈是城市集群的主體；在成渝、長江中游和中原地區(qū)，中心城市是城市集群的主力軍。這是城市演化發(fā)展邏輯的一個折射。從要素和產(chǎn)業(yè)的角度看，它們之間的一個重要區(qū)別是，都市圈內(nèi)部要素和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，以輻射、溢出和分工為主；中心城市和周邊地區(qū)要素和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，則是以集聚、吸納和轉(zhuǎn)移為主。

中心城市仍然是行政區(qū)劃，都市圈則順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，跨行政區(qū)劃，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的產(chǎn)物。都市圈從大城市、中心城市演化而來，同時將大城市或中心城市與周邊城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)融合在一起，形成一個多中心圈層結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)社會功能區(qū)。筆者認(rèn)為，都市圈將替代中心城市，成為推動區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的基本空間形態(tài)。

目前，省會都市圈是都市圈的主體。隨后，計劃單列市，如深圳等，以及部分處于省域邊界的大城市，如徐州等，也都將陸續(xù)推出都市圈發(fā)展規(guī)劃。這里，既有歷史地理的原因，也是改革發(fā)展的需要。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，這些城市大多暴露出空間結(jié)構(gòu)不合理的問題。以深圳為例。深圳市總面積近2000平方公里，2022年經(jīng)濟(jì)總量為3.24萬億元，單位平方公里創(chuàng)造的GDP即經(jīng)濟(jì)密度為16.2億元；2021年末，深圳市常住人口1252.83萬人，每平方公里人口即人口密度為6274人，均位居我國城市首位。深圳空間狹小、制約發(fā)展的問題突出。前些年，深圳市和汕尾市共同建立了一塊深圳的“飛地”——深汕合作區(qū)。編制深圳都市圈發(fā)展規(guī)劃，將東莞、惠州的部分區(qū)縣和深汕合作區(qū)一并加入深圳都市圈，將大大緩解深圳發(fā)展的空間矛盾，同時加快周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。由此說明，規(guī)劃建設(shè)都市圈，可擯棄行政區(qū)劃的影響，產(chǎn)生優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的積極作用。

通過經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，都市圈將實(shí)現(xiàn)中心城市與周邊地區(qū)更大范圍的資源要素自由流動，為建設(shè)全國統(tǒng)一大市場創(chuàng)造條件；都市圈正在形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域集群，成為空間布局國家戰(zhàn)略的重要載體。區(qū)域集群的內(nèi)涵是創(chuàng)新集群和產(chǎn)業(yè)集群。京津冀、長三角、珠三角和成渝地區(qū)的各都市圈是我國科技創(chuàng)新的策源地、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的承載區(qū)；都市圈將以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均衡普惠、整體提升為導(dǎo)向，統(tǒng)籌推動基本公共服務(wù)和社會保障一體化發(fā)展，持續(xù)提高共建共享水平，為區(qū)域乃至全國共同富裕水平的提高作出榜樣；都市圈將通過整合社會資源并優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)自然和社會生態(tài)的共治。這是都市圈協(xié)同發(fā)展的重要組成部分。新時代社會治理和生態(tài)治理日益要求跨越行政區(qū)劃，在都市圈、城市群范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)和完善區(qū)域協(xié)同治理。

（作者系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，上海全球城市研究院研究員）