每經記者 趙景致 實習記者 張宏    每經編輯 陳星    

近日，央行數據顯示，4月份，地方政府債券發行6728.5億元，較3月份的8900.4億元相比有所放緩。根據公開發債數據，今年前4個月，全國發行地方政府債券27825億元，同比增長32%。

地方政府債券可分為一般債券和專項債券。其中，專項債券是地方政府為了建設某專項具體工程而發行的債券，是政府帶動擴大有效投資，穩定宏觀經濟的重要手段。

數據來源：央行視覺中國圖楊靖制圖

記者梳理發現，今年4月新增專項債券發行額為2647.6億元，同比增長155.07%，但較3月份新增額5299億元相比有所放緩。整體來看，前4月地方新增專項債16215.9億元，同比增加15.68%。

中證鵬元研發部高級董事吳志武對記者表示，今年4月份新增專項債發行額同比增幅較為明顯，主要是與去年同期基數低有關。

吳志武指出，由于今年二季度經濟增速將會好于一季度，同時，今年完成5%的經濟增長難度不大，預計財政部不會像去年一樣要求將新增專項債集中在上半年發行完畢，從而可以保留下半年穩增長的政策空間，地方債發行進度也將會放緩。

前4月地方債發行增近32%

數據顯示，今年前4個月，地方政府債券發行共計27825.22億元，同比增長31.95%。

興證固收研報顯示，2023年1~4月新增債發行節奏較快，發行進度與2022年同期類似。2023年1~4月，新增一般債/新增專項債發行占全年限額的45.9%/42.7%，發行進度與2022年同期（40.1%/38.4%）類似，而2021年同期僅少量新增債發行。

“積極財政政策要求擴大政府支出規模，在財政收支存在缺口的情況下，舉借債務是彌補財政赤字的重要手段。地方債是彌補地方政府財政赤字的主要工具，從近年來看，由于新增地方債發行規模擴大，有效彌補了地方政府財政赤字，較好抵御了近幾年來疫情對我國經濟社會的沖擊，充分發揮了穩增長、保民生、補短板的重要作用。”吳志武指出。

吳志武強調，今年財政預算在地方債方面發力仍具有重要意義。一方面，目前經濟復蘇形勢并不穩定，需要通過發行地方債來穩投資、穩增長，充分發揮逆周期宏觀調控作用。

另一方面，由于房地產市場較為低迷，土地市場遇冷，政府性基金收入出現大幅下降，今年前4月地方政府性基金預算本級收入13407億元，同比下降18.5%，其中，國有土地使用權出讓收入11761億元，同比下降21.7%。“由于政府性基金收入下降態勢沒有扭轉，通過新增專項債券發力有望成為彌補地方政府性基金收支缺口的主要手段。”

記者注意到，2023年政府工作報告指出，政府投資和政策激勵要有效帶動全社會投資，今年擬安排地方政府專項債券3.8萬億元。

3月1日，財政部部長劉昆在國新辦新聞發布會上表示，今年積極的財政政策的“加力點”主要是三個：一是在財政支出強度上加力。在2022年全國一般公共預算支出26.06萬億元的基礎上，今年將統籌財政收入、財政赤字、貼息等政策工具，適度擴大財政支出規模。二是在專項債投資拉動上加力。合理安排地方政府專項債券規模，適當擴大投向領域和用作資本金范圍，持續形成投資拉動力。三是在推動財力下沉上加力。

具體到4月份，新增專項債券發行額為2647.6億元，同比增長155.07%，原因何在？“這主要與去年基數低有關。”吳志武解釋，“去年前3月，在財政部提前下達地方2022年新增專項債券額度1.46萬億元的影響下，地方債發行加快。去年4月由于提前下達的地方債限額已完成大部分，同時，后續發行政策不明朗，導致去年4月成為上半年地方債發行的低點。去年5月和6月在財政部要求6月底前完成大部分新增專項債發行工作的影響下，地方債發行規模大幅上升。”

吳志武還指出，今年提前批債券增幅較大，也是重要因素。今年提前批專項債、一般債額度合計分別為21900億、4320億，相比去年分別增長50%、32%，增幅較大，而且今年前4月發行節奏較為均衡，這使得4月新增債券發行規模相較去年同期出現較大幅度上升。

新增專項債發行將放緩？

2023年1~4月新增專項債發行放量明顯，前4月地方新增專項債同比增加15.68%。前3月新增專項債發行額分別為4912億元、3358億元、5299億元，進入4月發行有所放緩，單月發行規模降至2647.6億元。

對于接下來的新增專項債發行，吳志武指出，由于今年二季度經濟增速將會好于一季度，同時，今年完成5%的經濟增長難度不大，預計財政部不會像去年一樣要求將新增專項債集中在上半年發行完畢，從而可以保留下半年穩增長的政策空間，地方債發行進度也將會放緩。

據廣發固收研報，2023年提前批額度于2022年11月初下達，新增專項債、新增一般債額度合計2.62萬億元。截至今年5月末，地方債提前批額度發行81%，其中新增一般債和新增專項債分別發行83%、81%，目前仍剩余額度752億元、4218億元。

分省份來看，浙江省（不含寧波）剩余額度最多，目前仍剩余新增專項債額度704億元，天津剩余440億元，湖南、河北、江蘇、廣西、湖北、山東（不含青島）、河南、安徽和深圳剩余專項債額度也均在200億以上。

吳志武指出，如果今年上半年財政部沒有特別要求加快地方債發行進度，那么未來兩個月新增債券發行規模將不會超過提前批剩余限額。

興證固收研報表示，政策指引下，5~6月新增專項債發行或將繼續保持相對高位，但發行節奏可能放緩，同時再融資發行或將持續放量。

記者注意到，地方政府債券按用途分，可分為新增債券和再融資債券。新增債券是新發行的債券，資金主要用于基礎設施等重大項目、民生項目等建設。而再融資債券則主要用于償還到期債務本金。

今年前4個月，全國地方發行新增債券19520億元，同比增長約15%。再融資債券8306億元，同比增長99%。

“5~6月計劃發行的再融資債規模合計高達6272億元，再融資發行或將持續放量，關注后續新型再融資債重啟的可能。”興證固收研報指出，考慮到2023年地方債的到期規模進一步增加（3.65萬億元），以及或用于隱性債務化解的新型再融資債可能繼續發行，2023年的再融資債或將創造新高。

據廣發固收研報統計，截至5月25日，已有17個省份披露6月地方債發行計劃，合計4971億元。和剩余提前批額度相比，僅河北、黑龍江和江蘇三個省份計劃發行量超出剩余提前批額度，但超出規模較小。河北超出新增一般債額度100億元，黑龍江超出新增一般債和新增專項債額度128億元、126億元，江蘇省超出新增專項債額度27億元，其他省市計劃發行量均在剩余提前批額度內，表明6月新增地方債發行量可能并不會明顯超出剩余提前批額度范圍。

值得注意的是，5月以來，部分省份迎來新一批新增地方政府債券限額下達。5月22日，福建省財政廳公布，財政部下達該省2023年新增政府債務限額1759億元。廣發固收研報指出，扣除提前批已下達額度，本次可下達的最高額度約1.9萬億元，其中新增一般債2880億元、新增專項債16100億元。但也可能預留少部分額度用于發行中小銀行資本金專項債，往年情況來看，中小銀行資本金專項債額度多在1000億~2000億元。

對于新增限額，吳志武指出，盡管目前新一批限額已經下達各省份，但地方債發行需要經過一定的程序和審批時間，新一批額度最快也要到6月中下旬才能發出。而在新一批額度未得到審批發行之前，未完成提前批發行的省份主要目標還是抓緊將提前批發完。

新增專項債主要投向基建

地方政府專項債券是地方政府為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。據華安證券統計，截至3月中旬，2023年新增專項債發行規模已達1.02萬億元。市政和產業園區基礎設施建設、民生服務和社會事業、交通基礎設施建設為新增專項債前三大用途，旨在補短板、夯基礎、增后勁。

廣州期貨研報將專項債的募集資金用途進行梳理，大致可分為三大類。一是基礎建設類，二是公共事業類，三是土地及房建類。

上述研報顯示，從專項債發行規模看，投向基建類的占比總體保持穩定，自2021年以來持續維持在60%~63%。

興證固收研報數據顯示，新增專項債中，2023年4月基建類投向占比為57.5%。將2023年1~4月合計來看，有75.6%的項目收益專項債（單只普通專項債的投向較為寬泛，不便于統計）（合計8139.47億元）投向基建領域，較2022年同期（占比70.1%）有所提升。

值得注意的是，中小銀行專項債占比8.8%，較2022年同期（1.4%）明顯上升。“2023年支持中小銀行專項債發行提速，4月發行明顯放量，在加強金融監管和防范中小銀行風險背景下，2023年支持中小銀行專項債有望繼續放量。”興證固收研報指出。

民生銀行研究院也在研報中提到，1~4月累計，新增專項債發行16216億元，其中投向基建領域9801億元，占比近60.5%，低于去年2.8個百分點，專項債資金對于基建的拉動作用有所減弱。不過，已公布發行明細的新增專項債中有1052億元左右用作資本金，占同期新增專項債的7.8%左右，較2022年的6.6%小幅提升。

新增限額分配體現激勵

目前，我國地方政府的債務主要是分布不均勻。“一些地方債務風險較高，還本付息壓力較大。我們已督促有關地方切實承擔主體責任，抓實化解政府債務風險，牢牢守住不發生系統性風險的底線。”財政部部長劉昆曾在國新辦新聞發布會上表示。

吳志武指出，債務風險較高，通過對高風險地區減少地方債務限額，抑制其舉債規模，有利于降低其債務率，也有利于防范區域性風險及由此帶來的系統性風險。同時，部分地方像廣東、江蘇、浙江等地因經濟體量較大，財政實力較強，債務負擔較輕，增加其政府債務限額，有利于促進當地經濟發展，進而發揮穩增長的重要作用。

“我國地方政府債券實行限額管理，新增地方債限額的分配充分體現正向激勵原則。財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區多安排，財政實力弱、舉債空間小、債務風險高、債務管理績效差的地區少安排或不安排。”吳志武表示。

吳志武介紹，新增限額分配選取影響政府債務規模的客觀因素，根據各地區債務風險、財力狀況等，并統籌考慮中央確定的重大項目支出、地方融資需求等情況，采用因素法測算。

“正因為如此，地方政府債券發行上各地會存在不均衡的問題，導致經濟發達地區地方債發行規模較大，經濟欠發達地區地方債發行規模較小，雖然這不可避免會拉大各地經濟發展差距，但這有利于防范地方政府債券信用風險。”

封面圖片來源：數據來源：央行視覺中國圖楊靖制圖