每經(jīng)記者 李彪    每經(jīng)實(shí)習(xí)記者 石雨昕    每經(jīng)編輯 陳旭    

10月28日，由中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院、香樟經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)平臺主辦，中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所承辦的“第三屆香樟財(cái)政學(xué)論壇”在北京召開。

論壇現(xiàn)場 圖片來源：主辦方

本次論壇邀請到眾多國內(nèi)知名專家學(xué)者，圍繞財(cái)稅體制與政府治理等財(cái)政金融領(lǐng)域話題展開了熱烈討論。

本周，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議批準(zhǔn)了國務(wù)院增發(fā)國債和2023年中央預(yù)算調(diào)整方案的決議，中央財(cái)政將在今年四季度增發(fā)2023年國債10000億元，增發(fā)的國債全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方，集中力量支持災(zāi)后恢復(fù)重建和彌補(bǔ)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)短板，整體提升我國抵御自然災(zāi)害的能力。

近年來，中央財(cái)政在財(cái)力緊張的情況下，通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度。從資金規(guī)模上看，2023年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模首次超過10萬億元。

在本次論壇期間，就轉(zhuǎn)移支付相關(guān)問題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡稱NBD）記者對中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、財(cái)政系主任呂冰洋進(jìn)行了專訪。

中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模基本呈逐年遞增態(tài)勢 數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部

盡量避免轉(zhuǎn)移支付過程中出現(xiàn)逆向激勵(lì)作用

NBD：目前，轉(zhuǎn)移支付在地方財(cái)政中發(fā)揮著怎樣的作用？與地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)有什么樣的關(guān)系？

呂冰洋：對中國這樣的大國來說，地區(qū)發(fā)展不平衡的問題需要通過大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付來加以緩解，以此增強(qiáng)地方財(cái)政保障，提高地方提供基本公共服務(wù)的能力。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自然會導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付規(guī)模總量上升，但我國轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出的比重是比較穩(wěn)定的。

事權(quán)是政府職能，事權(quán)改革涉及政府間行政體制改革，這不是財(cái)政所能決定的，但事權(quán)改革對財(cái)政體制運(yùn)行有著重要影響。要先確定政府職能，才能決定地方財(cái)政事權(quán)和相應(yīng)履行職能時(shí)需要承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任。財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政收入之間主要通過轉(zhuǎn)移支付來解決。

過去我國轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付主要用于彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口和調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)力差距，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是為了完成特定目標(biāo)而設(shè)置的一類轉(zhuǎn)移支付。2022年，我國一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達(dá)80811.3億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達(dá)7597.03億元，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)以前者為主。

NBD：有研究認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付制度降低了地方積極性，您是如何看待這個(gè)問題的？

呂冰洋：轉(zhuǎn)移支付作為一種制度，不論是從理論上還是全球?qū)嵺`看，都是有利有弊的。

其好處是可以彌補(bǔ)地方財(cái)力不足，縮小地區(qū)差距和落實(shí)上級決策，但同時(shí)它也存在逆向激勵(lì)的問題。逆向激勵(lì)意味著，經(jīng)濟(jì)發(fā)展得越好，得到的轉(zhuǎn)移支付可能越少，這不利于調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性。和其他國家一樣，我國也在通過制度設(shè)計(jì)盡量克服轉(zhuǎn)移支付的逆向激勵(lì)作用。

2022年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》指出，上級財(cái)政要根據(jù)承擔(dān)的支出責(zé)任足額安排共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，避免讓下級財(cái)政被動承擔(dān)“兜底”責(zé)任。共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付也就是在上下級政府存在共同財(cái)政事權(quán)的情況下，需要共同出資辦理時(shí)，上級政府向地方提供的轉(zhuǎn)移支付。

目前，我國一般性轉(zhuǎn)移支付中均衡性轉(zhuǎn)移支付占比并不高，共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大。2022年，兩者分別占一般性轉(zhuǎn)移支付的比重為26.2%和45.0%。共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付通過上下級共同負(fù)擔(dān)機(jī)制，減輕下級政府財(cái)政支出壓力，發(fā)揮共同財(cái)政事權(quán)促進(jìn)基層基本公共均等化作用，在一定程度上避免了均衡性轉(zhuǎn)移支付容易出現(xiàn)的逆向激勵(lì)作用。

建議通過分類轉(zhuǎn)移支付方式增加資金使用靈活性

NBD：如何才能促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的正向激勵(lì)作用，調(diào)動地方財(cái)力改善的積極性？

呂冰洋：可以通過一些制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)兼顧激勵(lì)與平衡的效果。

關(guān)于這方面的改革方向，我認(rèn)為應(yīng)該在目前基礎(chǔ)上增加分類轉(zhuǎn)移支付。分類轉(zhuǎn)移支付是一種特殊的轉(zhuǎn)移支付，介于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付之間，它由上級政府決定轉(zhuǎn)移支付的使用方向，但并不決定其具體用途。

比如，某項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付被指定用于教育領(lǐng)域，那么這筆資金只能用于教育，而不能用于其他領(lǐng)域，但是地方政府可以自由根據(jù)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)領(lǐng)域發(fā)展的具體情況決定資金用途。

NBD：您是出于哪些考量提出了分類轉(zhuǎn)移支付這一思路？

呂冰洋：當(dāng)前不同地區(qū)發(fā)展情況差異較大，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域發(fā)展水平也不同，而地方政府對地方發(fā)展情況了解程度更高，更清楚資金應(yīng)該用在哪些具體領(lǐng)域。

比如一個(gè)地方教育比較滯后、醫(yī)療條件比較好，那么分類轉(zhuǎn)移支付規(guī)定這筆錢只能用在教育上，不能用在別的地方，但是不具體到細(xì)節(jié)，不具體到校舍改造、教師待遇等。資金管理不是管理得越嚴(yán)越好，要在加強(qiáng)財(cái)政資金管理和發(fā)揮地方政府積極性之間尋找平衡。

NBD：那么引入分類轉(zhuǎn)移支付后，如何提高地方政府財(cái)政資金使用和管理績效？

呂冰洋：如果設(shè)置分類轉(zhuǎn)移支付，那么在提高轉(zhuǎn)移支付資金使用透明度的同時(shí)，資金的監(jiān)督應(yīng)采取縱向監(jiān)督與橫向監(jiān)督相結(jié)合的辦法。

縱向監(jiān)督主要是監(jiān)督資金不被跨類使用，如教育類轉(zhuǎn)移支付資金不能用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。橫向監(jiān)督主要是由地方人大監(jiān)督財(cái)政資金的使用，監(jiān)督的是類別內(nèi)資金使用，例如監(jiān)督教育類轉(zhuǎn)移支付是用于哪一類教育事項(xiàng)上，這樣可充分發(fā)揮出當(dāng)?shù)乇O(jiān)督部門的信息優(yōu)勢。

封面圖片來源：每經(jīng)實(shí)習(xí)記者石雨昕攝