在環(huán)境資源法領域中，生態(tài)環(huán)境法典編纂是一個非常重要的議題。 2023年9月公布的十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃明確提出，要積極研究推進生態(tài)環(huán)境法典和其他條件成熟領域的法典編纂工作。上月22日，全國人大常委會法制工作委員會發(fā)言人臧鐵偉透露，目前全國人大常委會正在穩(wěn)步、有序地積極研究推進生態(tài)環(huán)境法典編纂工作。 那么，我國生態(tài)環(huán)境法典有何特點？目前遇到哪些挑戰(zhàn)？下一步可以采取哪些措施推進法典編纂工作落地？帶著這一系列問題，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）對中國政法大學教授、中國政法大學污染受害者法律幫助中心主任王燦發(fā)進行了專訪。 王燦發(fā)圖片來源：中國政法大學官網 從學術議題變成國家命題 NBD：您能否就目前正在推進研究制定的生態(tài)環(huán)境法典的特點做一下簡單介紹？ 王燦發(fā)：第一個特點，是研究先行。環(huán)境法典作為環(huán)境法律體系化發(fā)展到高級階段的選項之一，國內學界已經積累了不少關于環(huán)境法典編纂的成果。 十多年前，學界就已開始了對生態(tài)環(huán)境法典的研究。我們在2010年曾寫過一份研究報告，叫《制定生態(tài)環(huán)境法典必要性和可行性研究》，當時是受環(huán)境保護部（現生態(tài)環(huán)境部）政策法規(guī)司委托來做的這項研究，并形成了幾萬字的研究報告。 幾年前，又有機構組織專家進行系統研究，并正式出版了生態(tài)環(huán)境法典草案專家建議稿。近年來，中國法學會環(huán)境資源法學研究會組織學者們也進行了一系列研究，翻譯了一些國外生態(tài)環(huán)境法典，并發(fā)表了大量有關生態(tài)環(huán)境法典編撰的論文。 第二個特點，黨中央對生態(tài)環(huán)境法典編纂非常重視。2021年4月24日，全國人大常委會公布立法計劃，提出“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作”，這意味著環(huán)境法典編纂不再是單純的學術議題，而是已納入立法機關視野的國家命題。 第三個特點，是各部門相互配合。如今，全國人大已經成立環(huán)境法典編纂專班，有關工作涉及多個相關部門，比如生態(tài)環(huán)境部負責污染防治、法律責任相關的編纂工作，并也組織了專班；自然資源部、國家林草局等部門均組織專門團隊來負責環(huán)境法典編纂工作，所以多個部門都在相互配合。 第四個特點，是有良好的政治環(huán)境。我國從黨的十八大以來一直強調推進生態(tài)文明建設，而生態(tài)文明建設需要最嚴格的制度、最嚴密的法治來提供可靠保障，這為環(huán)境法典的編纂提供了良好的政治環(huán)境。 NBD：編纂一部法典牽涉面非常廣，您認為我國編纂“環(huán)境法典”需要如何處理好與《民法典》《中華人民共和國刑法》等法律的關系？ 王燦發(fā)：我國已經有了《民法典》，而《民法典》中有一章專門談到環(huán)境侵權，《中華人民共和國刑法》中有一節(jié)專門規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護罪，因此處理好環(huán)境法典與《民法典》《中華人民共和國刑法》的關系非常重要。 我認為，《民法典》中有關環(huán)境侵權的那一章，并不能完全涵蓋對民事環(huán)境法律關系的調整。 因此，環(huán)境法典的編纂應該民事、行政并重。不用擔憂環(huán)境法典與民法典有內容方面的重復。《民法典》已經規(guī)定了的內容，環(huán)境法典仍可以規(guī)定，但《民法典》未規(guī)定的環(huán)境方面內容，生態(tài)環(huán)境法典應加以補充、完善。 至于環(huán)境法典與《中華人民共和國刑法》的關系，《中華人民共和國刑法》中有關環(huán)境犯罪規(guī)定比較零散，未形成完整的體系，但在環(huán)境法典當中，專門對環(huán)境犯罪作出十分系統的規(guī)定也不太現實。我建議，在環(huán)境法典中可以規(guī)定環(huán)境犯罪的罪狀，具體刑事責任的追究，仍要依據《中華人民共和國刑法》的規(guī)定。 目前進入實體性編纂階段 NBD：與《民法典》比較，您認為環(huán)境法典編纂目前遇到主要的挑戰(zhàn)和難點是什么？進度如何？您如何看待這些難點？ 王燦發(fā)：與《民法典》比較，生態(tài)環(huán)境法典的起草要比《民法典》困難得多，遇到的挑戰(zhàn)、問題也更多。 首先，《民法典》的歷史比較長，而且民事法律和刑事法律關系的調整，理論方面也比較成熟。而環(huán)境法是我國法律體系中的新興部門，許多理論還不夠成熟，法律關系也不夠穩(wěn)定。因此，用一個統一理論來“統帥”環(huán)境法典內容時，會遇到很大困難。 《民法典》雖然調整了許多法律關系，但調整的是平等主體之間的民事法律關系。環(huán)境法典則不一樣，它既調整民事關系，也調整行政關系，甚至財收、稅收關系，涉及的調整對象特別廣泛。所以環(huán)境法典方面的起草工作非常困難。 其次，環(huán)境法典還涉及諸多管理部門，而不同管理部門負責實施的法律有較大不同，因此統一到環(huán)境法典中，能否建立統一制度的爭議很大。尤其是要不要規(guī)定管理體制、又該如何規(guī)定，可能都會產生很大爭議。 另外，環(huán)境法典涉及的法律法規(guī)也特別多。《民法典》涉及幾部法律，編纂環(huán)境法典可能要涉及幾十部甚至上百部法律、法規(guī)，因此把這些法律、法規(guī)內容都集中到環(huán)境法典中，難度可想而知。 還有一個難點，由于環(huán)境法屬于我國法律體系中的新興部門，環(huán)境問題會隨著經濟的發(fā)展發(fā)展變化，比如大氣污染防治法，在上世紀80年代主要是解決煤煙污染問題，到90年代主要是解決二氧化硫污染和酸雨問題，進入21世紀，則主要解決汽車尾氣污染和細顆粒污染問題，下一步將要解決臭氧污染問題。平均每隔10年，大氣污染防治法就需要一次較大的修改。這就產生了法典的穩(wěn)定性與法律規(guī)范變動性關系處理的困難。 至于編撰進度，環(huán)境法典目前已經進入了實體性編纂階段，全國人大常委會法工委已經向有關部門提出建議草案的時限要求。目前，有的部門已經接近完成其需要承擔的任務，有些專家也在起草自己的草案，各方面都在穩(wěn)步推進。 我認為，任何一部法典的編纂不可能沒有困難、挑戰(zhàn)，關鍵是明確難點并探討解決辦法。我對我國環(huán)境法典的編纂充滿信心。 正如前面提及的適度法典化，我國不一定要編一部面面俱到的環(huán)境法典，可以多編入成熟的法律，此外還需抓主要矛盾，把主要問題、主要制度、主要原則確定下來，先搭出大框架，具體內容今后可以不斷完善。 NBD：在環(huán)境法典編纂各方面條件已趨于成熟的情況下，下一步可以采取哪些措施推進法典編纂工作落地？ 王燦發(fā)：在黨中央指引、全國人大和多部門努力下，我國環(huán)境法典編纂工作已經開始落地，我認為下一步應盡快出臺草案，然后廣泛征求意見、集思廣益。 當前有關法律制度建設仍滯后 NBD：當下我國各領域都在為實現“雙碳”目標積極努力。據您觀察，近幾年涉“雙碳”訴訟呈現哪些特點？ 王燦發(fā)：“雙碳”訴訟在國際上一般被稱為氣候變化訴訟，我們觀察到，我國涉“雙碳”案件數量較多且呈逐年上升趨勢。 前幾年，中國最早的環(huán)保社會組織之一“自然之友”，在我們中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心（又稱“污染受害者法律幫助中心”）支持下，在甘肅提出一個棄風棄光的訴訟，這一案子已經調解解決。另一個有關寧夏的案子還在訴訟中，這些均屬于典型的氣候變化訴訟案件。 據最高人民法院統計，自我國簽訂《巴黎協定》以來，全國各級人民法院一審審結涉碳案件112萬件，涉環(huán)境監(jiān)測數據、碳排放數據弄虛作假等，均屬于氣候變化訴訟范圍。很明顯的一個特征是，涉碳糾紛的案件數量和案件類型逐步增加，并且呈現進一步增加趨勢。另外，“雙碳”訴訟涉及范圍也越來越廣泛。 但我國“雙碳”訴訟目前還不夠成熟，缺乏技術方面的支持，比如我國環(huán)境司法人員需加強相關專門培訓、一些案件審理還缺乏充分法律根據等。 不過，我國針對相關政策或訴訟主體權利的訴訟比較少，國外的氣候變化訴訟則大多是針對政府政策、大型企業(yè)提起訴訟。在這方面，我國還需繼續(xù)努力。 NBD：我國針對“雙碳”的政策和立法存在哪些不足？又該如何破除阻礙？ 王燦發(fā)：首先，碳達峰和碳中和的政策和立法不夠健全。這表現為缺乏專門的立法、現有政策和立法碎片化等。目前，仍然難以看到這方面的專門立法能夠很快獲得通過。 其次，缺乏有效的管理和激勵制度。實現“雙碳”目標需要采取一定的激勵措施，但當前進展報告制度、碳評價制度、信息發(fā)布制度、年度報告制度和責任追究制度都尚未完全形成。此外，有效的監(jiān)督管理和協調機制也尚未完全建立。 我建議，盡快健全“雙碳”政策和法律法規(guī)體系，其中包括制定可行的框架立法、制定單行的立法、盡快出臺碳排放權交易條例等。 有關部門也應當制定實現“雙碳”目標的具體措施，進一步加強地方性“雙碳”立法。在立法內容方面，應該明確立法目的、設立明確目標，還要強調目標責任制，建立高效管理體制。 同時還要確立一些重要制度，比如碳排放權交易制度、碳稅制度、碳評價監(jiān)測制度、碳足跡標簽制度等都應建立起來。另外，應給各個不同主體設立明確義務，建立完善的實施程序，同時要有嚴格的違法責任。這樣，“雙碳”政策和立法才能健全起來。 環(huán)境法本身是創(chuàng)新性法律 NBD：有觀點認為，碳排放權交易制度是解決氣候變化問題、實現“雙碳”目標的核心手段，然而，不論是在規(guī)范抑或學理層面，碳排放權的法律屬性這一核心問題仍未得出定論。對此現象，您怎么看？ 王燦發(fā)：我認為，碳排放權交易制度僅僅是解決氣候變化問題眾多制度中的一項制度。而且，我認為它也不是實現“雙碳”目標的核心手段，因為碳排放交易制度雖然可以提高減排效益，但對碳排放量的直接減少并不會起非常大的作用。 碳排放權交易制度需配合碳排放總量控制制度和碳排放許可證制度，才能夠發(fā)揮其作用，但是我國的碳排放總量控制制度和碳排放許可證制度還未建立起來，所以碳排放權交易制度當前能起到的作用應該是有限的。 外界對于碳排放權的法律屬性確實有很大的爭論，即碳排放權究竟是一種什么樣的權利？法律界對其屬性認識不一，有的認為其是用益物權、準用益物權，也有的認為其是準物權。因此立法時，我們無需爭論它的性質，按部就班推進工作就行。 另外，我國環(huán)境法有一些比較特殊的理論，與傳統法律原則不一樣。比如傳統法律有法不溯及既往的原則，但環(huán)境法在許多情形下適用溯及既往，比如發(fā)達國家要對它們過去排放造成的氣候變暖承擔責任，所以環(huán)境法有很多與傳統法律原則相悖的原則、規(guī)則。 因此，無需在碳排放權法律屬性方面有太多爭論，因為環(huán)境法本身便是一個創(chuàng)新性法律。