每經(jīng)記者 石雨昕    每經(jīng)編輯 陳旭    

5月25日，由中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所、中國(guó)財(cái)政金融政策研究中心和政府債務(wù)治理研究中心共同主辦的中國(guó)財(cái)政政策論壇2024年第7期——“完善政府債務(wù)管理體制”在線上召開，在論壇上，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長(zhǎng)、財(cái)稅研究所副所長(zhǎng)馬光榮發(fā)布了《完善政府債務(wù)管理體制》報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱報(bào)告），與會(huì)嘉賓圍繞“完善政府債務(wù)管理體制”展開了討論。

報(bào)告指出，2014年，地方債務(wù)治理開啟“開前門、堵后門”的新時(shí)代之后，政府債務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新的趨勢(shì)和特征，比如有的隱性債務(wù)變得更加隱蔽化，顯性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)尚在可控范圍但長(zhǎng)期仍需加強(qiáng)防范等。

浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)付文林參加論壇時(shí)表示，地方政府債務(wù)管理制度建設(shè)要“疏堵結(jié)合”，當(dāng)前尤其要完善以疏為主的地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度，如可以考慮打破地方政府專項(xiàng)債和一般債的配比界限，在新增地方政府債券總規(guī)模約束下，由地方政府自主選擇。

截至今年一季度末，全國(guó)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券10699億元

應(yīng)關(guān)注地方融資平臺(tái)債務(wù)期限錯(cuò)配問(wèn)題

在論壇上圍繞報(bào)告進(jìn)行解讀時(shí)，馬光榮表示，近年來(lái)，對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行顯性擔(dān)保而產(chǎn)生的融資平臺(tái)舉債已經(jīng)比較少見了，現(xiàn)在業(yè)界更多關(guān)注的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是融資平臺(tái)沒(méi)有政府明確擔(dān)保，但以純企業(yè)化行為所產(chǎn)生的企業(yè)負(fù)債。

“這些企業(yè)負(fù)債盡管沒(méi)有明確的政府擔(dān)保承諾，但由于融資平臺(tái)投資和融資行為是非市場(chǎng)化的行為，是政府以行政指令的形式讓融資平臺(tái)去市場(chǎng)上融資，并承擔(dān)相應(yīng)的政府基建項(xiàng)目，在這個(gè)過(guò)程中，這些基建項(xiàng)目其實(shí)是非常低收益甚至是沒(méi)有收益的，這些融資平臺(tái)的債務(wù)如果出現(xiàn)償還問(wèn)題，政府就要承擔(dān)一定的救助責(zé)任。”

馬光榮表示，與法定債務(wù)相比，這類債務(wù)有兩個(gè)比較突出的問(wèn)題：一是利率較高，還債付息負(fù)擔(dān)大，推高了公益性項(xiàng)目的融資成本；二是期限短，而地方融資平臺(tái)債務(wù)大量投向回報(bào)周期比較長(zhǎng)的基建項(xiàng)目，這種期限錯(cuò)配問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致地方融資平臺(tái)存在高流動(dòng)性或債務(wù)接續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。

“對(duì)融資平臺(tái)而言，近年來(lái)舉債期限逐漸縮短，無(wú)論是城投債發(fā)債的期限，還是從銀行獲得貸款的期限都越來(lái)越短。”馬光榮表示，正因?yàn)槿绱耍吹揭恍﹤鶆?wù)到期壓力比較大的地區(qū)出現(xiàn)了融資平臺(tái)非標(biāo)債務(wù)違約高發(fā)的現(xiàn)象，即這些融資平臺(tái)舉債當(dāng)中，城投債券部分目前在公開債券市場(chǎng)上還沒(méi)有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)違約，但對(duì)于城投的銀行貸款和非標(biāo)融資而言，違約逐漸高發(fā)。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)室主任汪德華表示，我國(guó)地方政府債務(wù)管理已取得顯著成效，但仍存在一些要求難以執(zhí)行到位的情況，相關(guān)的市場(chǎng)約束和行政約束都需要完善。地方政府的隱性借債既有合理需求，也有部分亂作為的情況。對(duì)存量債務(wù)的化解問(wèn)題，中央應(yīng)當(dāng)考慮給予地方一定的支持；而增量債務(wù)問(wèn)題應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持“開前門、堵后門”，優(yōu)化顯性債管理制度，給予地方政府債務(wù)需求一定的靈活性，統(tǒng)籌管理政府投資與債務(wù)并強(qiáng)化對(duì)公開透明的要求。

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)儲(chǔ)德銀表示，對(duì)地方政府而言，一方面需要優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，減少收益來(lái)源單一和過(guò)度依賴土地出讓收入的專項(xiàng)債項(xiàng)目，對(duì)長(zhǎng)期項(xiàng)目收益與融資難以自求平衡的專項(xiàng)債項(xiàng)目可探索建立退出機(jī)制或向一般債轉(zhuǎn)化的機(jī)制。

另一方面，地方政府要提升專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金管理效能，依托地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)等信息化手段，對(duì)專用債券項(xiàng)目申報(bào)、資金使用、項(xiàng)目管理及建設(shè)運(yùn)營(yíng)等情況進(jìn)行穿透式監(jiān)管。

建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制

馬光榮表示，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之所以一直未能根除，除了地方政府的事權(quán)和財(cái)力失衡這一矛盾還未得到徹底解決、以債謀增長(zhǎng)的發(fā)展模式尚未完全轉(zhuǎn)型以外，還因?yàn)檎畟鶆?wù)管理體制不夠健全。在完善債務(wù)管理體制的路徑方面，核心是要把“前門”開好，要優(yōu)化中央和地方的債務(wù)結(jié)構(gòu)，增加國(guó)債規(guī)模和地方債額度。

記者注意到，2023年10月召開的首屆中央金融工作會(huì)議指出，要建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。

馬光榮表示，從去年開始，我國(guó)已經(jīng)開始增加國(guó)債發(fā)行，通過(guò)中央適度加杠桿去降低地方政府加杠桿的壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的壓力。需要注意的是，增加國(guó)債的發(fā)行，必須跟央地財(cái)政管理體制的改革是相銜接的，有很多國(guó)債資金應(yīng)該是要用于中央事權(quán)和支出責(zé)任上面，要減少地方配套資金的壓力。

此外，國(guó)債規(guī)模擴(kuò)張之后，中央實(shí)際使用財(cái)力規(guī)模其實(shí)增加了，除了轉(zhuǎn)移支付，也應(yīng)該同步適當(dāng)增加地方政府稅收的分成，提高地方政府自主財(cái)力，同時(shí)也能進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

付文林表示，在推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略中，要統(tǒng)籌地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理。地方政府債務(wù)項(xiàng)目的選擇，應(yīng)以地區(qū)長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展、民生事業(yè)改善作為主要考量因素。

“地方政府債務(wù)發(fā)展在民生事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，比如現(xiàn)在很多專項(xiàng)債都用于高等學(xué)校宿舍、醫(yī)院門診部或住院樓等建設(shè)，在這個(gè)背景下，要做好高質(zhì)量發(fā)展和地方政府債務(wù)管理的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。”付文林表示，在這些對(duì)社會(huì)總體福利有貢獻(xiàn)的領(lǐng)域，依然要適當(dāng)增加地方政府債務(wù)的發(fā)行。

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