每經編輯 張錦河    

7月5日，國務院辦公廳轉發中國證監會等六部委《關于進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見》（以下簡稱《意見》）。針對資本市場各方深惡痛絕的財務造假，意見提出17項具體舉措，釋放“懲防并重”政策信號。

《意見》全文

資本市場在金融運行中具有牽一發而動全身的重要作用，財務造假嚴重擾亂資本市場秩序、動搖投資者信心。近年來，各有關方面認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，持續加大監管執法力度，一批財務造假案件得到及時查處，市場生態有效凈化。但是，財務造假花樣翻新，案件查處難度大，有效打擊系統性、隱蔽性、復雜性財務造假的任務十分艱巨，必須堅持綜合施策，強化標本兼治，持續保持高壓態勢，切實增強工作合力。為從嚴打擊資本市場財務造假，維護良好市場生態，現就進一步做好財務造假綜合懲防工作提出如下意見。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，認真落實習近平總書記關于資本市場改革發展的重要指示批示精神，堅持穩中求進工作總基調，堅持市場化、法治化方向，進一步加大對財務造假的打擊力度，完善監管協同機制，構建防治財務造假長效機制，加大制度供給，強化激勵約束，為推動資本市場高質量發展提供有力支撐。

——堅持問題導向。依法從嚴打擊財務造假，強化穿透式監管，提升執法司法工作質效。堅持“追首惡”與“打幫兇”并舉，強化對造假責任人及配合造假方的追責。

——堅持系統觀念。凝聚各方合力，提升財務造假綜合懲防工作的系統性、整體性、協同性。強化條塊結合、區域聯動，形成各部門、各地區各司其職、齊抓共治的工作格局。

——堅持守正創新。加大基礎制度供給，創新方式方法，構建常態化、長效化工作機制。強化激勵約束，增強內生動力，營造崇尚誠信、不做假賬的良好市場環境。

二、堅決打擊和遏制重點領域財務造假

（一）嚴肅懲治欺詐發行股票債券行為。持續優化完善股票債券發行上市審核注冊機制，把好資本市場“入口關”。加大股票發行環節現場檢查和督導力度，聚焦業績異常增長等情形，嚴防“帶病闖關”。重點關注已違約及風險類債券發行人，嚴厲打擊欺詐發行、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等違法違規行為。

（二）嚴厲打擊系統性造假和配合造假。密切跟進系統性、團伙型財務造假特征及演變趨勢，依法從嚴打擊通過偽造變造憑證、利用關聯方虛構交易或第三方配合等方式實施系統性造假的行為。全面懲處財務造假的策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業化配合造假的職業犯罪團伙，堅決破除造假“生態圈”。

（三）加強對濫用會計政策實施造假的監管。強化財會監督，加大對濫用會計政策和會計估計實施財務造假的打擊力度。密切關注會計政策和會計估計執行情況，加大對操縱資產減值計提調節利潤、以財務“洗澡”掩蓋前期造假行為的打擊力度。

（四）強化對特定領域財務造假的打擊。依法懲治證券發行人、上市公司通過“空轉”、“走單”等虛假貿易方式實施的財務造假。嚴厲打擊利用供應鏈金融、商業保理、票據交易等方式實施的財務造假。從嚴懲處基于完成并購重組業績承諾、便于大股東攫取巨額分紅、滿足股權激勵行權條件、規避退市等目的實施的財務造假。壓實私募股權創投基金管理人勤勉盡責責任，加強對基金所投項目財務真實性的盡職調查和投后管理，防范造假行為發生。

三、優化證券監管執法體制機制

（五）健全線索發現機制。加強日常監管，加大監督檢查力度，突出科技支持作用，發揮全國信用信息共享平臺的支撐功能，依法查詢國家金融信用信息基礎數據庫，多渠道識別財務造假線索。健全對線索的全流程閉環管理機制，規范線索處置程序。依法依規利用銀行流水電子化查詢和反洗錢協查機制，提高涉案資金查詢效率。建立健全配合造假方名錄，延伸排查和串并分析其他相關方造假線索。優化檢查調查統籌調度和跨區域協作機制，提升重大復雜線索發現能力。

（六）提升行政執法效能。加快推進監管轉型，優化各條線各環節職能定位，構建高效協同的監管架構。強化發行審核、公司監管、中介機構監管等業務條線協同，提升監管效能。加強日常監管、稽查執法、行政處罰等各環節銜接，提升執法效率。完善重大財務造假案件調查處罰機制，提高查辦質效。及時總結執法經驗，持續優化監管工作流程機制。用好與境外證券監管機構簽署的雙邊、多邊監管合作諒解備忘錄，加大跨境協查力度，提升對利用境外業務從事財務造假的查處效率。

（七）深化行刑銜接協作。推動強化證券執法和司法機關在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協作。針對欺詐發行、違規信息披露、背信損害上市公司利益等重大證券違法線索，符合條件的，及時啟動聯合情報導偵工作。對跨區域、系統性等重大造假犯罪案件，推動建立健全公安和檢察機關聯合掛牌督辦機制，提升大案要案查處效率。

四、加大全方位立體化追責力度

（八）強化行政追責威懾力。加快出臺上市公司監督管理條例，明確第三方配合造假、資金占用等違規行為的法律責任。用足用好法律授權，加大對財務造假案件的處罰力度，對主要責任人員依法堅決實施市場禁入。優化財務造假行政處罰標準，大幅提高違法成本。對惡意轉移財產的被執行人，通過向法院提起撤銷權之訴追回相關財產。嚴格執行重大違法強制退市制度，對欺詐發行、嚴重財務造假的公司依法堅決予以退市，強化對相關機構和個人追責。

（九）推動加大刑事追責力度。推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加大對控股股東、實際控制人組織實施財務造假、侵占上市公司財產等行為的刑事追責力度。深挖上市公司董事、高級管理人員挪用資金、職務侵占、背信損害上市公司利益等違法犯罪線索。供應商、客戶、中介機構、金融機構等第三方人員配合實施財務造假構成犯罪的，依法堅決追究刑事責任。

（十）推動完善民事追責支持機制。探索建立證券公益訴訟制度。推動簡化登記、訴訟、執行等程序，完善示范判決機制，加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度。統籌運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟、行政執法當事人承諾等一系列投資者賠償救濟制度機制，進一步提高違法成本。

五、加強部際協調和央地協同

（十一）國有資產出資人加強監督管理。履行國有資產出資人職責的部門、有關企業主管部門持續加強對所出資企業的監督管理，及時督促相關企業依法依規處置所控股證券發行人、上市公司財務造假及配合造假問題，嚴肅追責問責，并及時將處理結果反饋財政、證券監管部門。督促所出資企業積極履行對所參股證券發行人、上市公司財務真實性的股東監督責任。加強執法協作，發現涉及其他證券發行人、上市公司財務造假線索的，及時將線索移交財政、證券監管部門。

（十二）金融監管部門提升協同打擊力度。金融監管部門及時處置所屬企業、所監管企業的財務造假、配合造假、為違規占用擔保提供協助等問題并向財政、證券監管部門通報。督促銀行等金融機構加強對證券發行人、上市公司等貸款對象財務真實性的關注和審查。在函證集中化基礎上，加快推進函證數字化處理，鼓勵、引導中介機構等主體通過數字函證平臺開展函證業務，加大對金融機構函證業務合規性的監督檢查力度。強化證券執法與財政執法的分工協作，避免監管真空及監管重復。加大債券市場統一執法力度，提升執法效率。

（十三）壓實地方政府責任。地方各級政府在提供政策支持過程中，將證券發行人、上市公司財務真實性作為扶優限劣的重要依據，依法合規出具稅收、合規等證明文件。在市場監管、稅務、能源消耗、社保繳納、訴訟仲裁、產權登記等領域為相關部門調查取證提供支持。加強與相關部門工作協同，切實履行因財務造假問題引致風險的屬地處置責任。

六、常態化長效化防治財務造假

（十四）增強公司治理內生約束。引導證券發行人、上市公司加強內控體系建設，突出對舞弊重點領域、環節的監督制約。落實獨立董事改革要求，有效發揮獨立董事監督作用，強化審計委員會反舞弊職責。推動上市公司建立績效薪酬追索等內部追責機制，督促董事和高級管理人員履職盡責。強化考核約束，將財務造假作為各級國有企業負責人經營業績考核扣分項。加大對“關鍵少數”的宣傳教育力度，將誠信合規意識作為資本市場培訓的核心內容。

（十五）壓實中介機構“看門人”責任。推廣以上市公司和債券發行人質量為導向的中介機構執業質量評價機制。督促保薦機構、會計師事務所、資產評估機構、律師事務所等中介機構加強執業質量控制。強化對中介機構的監督檢查，中介機構發現涉及證券發行人、上市公司財務造假的，及時向財政、證券監管部門通報。中介機構在發現造假行為時主動報告的，依法從輕或減輕處罰。健全中介機構及從業人員信用記錄，督促有關機構及人員勤勉盡責。對存在重大違法違規行為的中介機構依法暫停或禁止從事證券服務業務，嚴格執行吊銷執業許可、從業人員禁入等制度。

（十六）完善財務信息相關制度。完善資本市場會計、審計、評估監管規則，發布重點領域的應用案例或實施問答，加強對會計準則實施的指導。強化財會監督制度建設，推進電子憑證會計數據標準應用，提升企業財務會計規范化水平。完善信息披露豁免監管制度，嚴格豁免條件和程序，防范證券發行人、上市公司濫用豁免掩蓋造假行為。

（十七）加強聯合懲戒與社會監督。將財務造假、資金占用和配合造假等嚴重違法失信主體納入金融領域嚴重失信主體名單，推送至全國信用信息共享平臺，并將相關信息在“信用中國”網站和國家企業信用信息公示系統進行公示，依法依規實施聯合懲戒，強化失信約束。完善財務造假等重大違法違規行為內部人士舉報獎勵機制，提高獎勵金額，保護“吹哨人”合法權益。發布典型違規案例查處情況，加大警示宣傳力度。

七、落實保障

（十八）加強組織實施。要切實把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，加強政策銜接、工作協同，強化監督問責，對管理或監管履職不力造成嚴重后果的，要嚴肅追責問責。充分發揮打擊資本市場違法活動協調工作小組等機制在重大案件協調、重要規則制定、重大問題會商等方面的作用。

（十九）加強輿論引導。加強對資本市場財務造假綜合懲防工作的宣傳解讀，注重主動引導，創新宣傳方式，凝聚各方共識。及時總結推廣經驗做法，推動營造誠信經營和崇法守信的市場生態。

（二十）加強風險防控。加強重點領域風險排查，堅決清除風險隱患大的行業性、系統性、區域性財務造假。有效統籌打擊財務造假與風險防范化解工作，維護資本市場穩定運行，助力經濟社會高質量發展。

證監會新聞發言人就《意見》回答記者問

中國證監會新聞發言人就《意見》回答了記者提問。

一、制定《意見》的主要考慮是什么？

財務造假毀壞資本市場誠信基礎，嚴重侵害投資者合法權益。打擊資本市場財務造假是證券監管執法一以貫之的重點。近年來，中國證監會持續改進監管執法工作，健全執法體制機制，一批重大典型案件得到及時懲處。2021-2023年共辦理上市公司信息披露違法案件397件，其中造假案件203起。2021年以來向公安機關移送上市公司、債券發行人等主體涉財務造假、資金占用、違規擔保等犯罪案件150余起。推動建立集體訴訟制度，其中康美藥業賠償投資者24.59億元，紫晶存儲和澤達易盛賠償超過13億元。堅決實施重大違法強制退市，并對退市公司違法行為一追到底，為中小投資者向公司及責任主體索賠提供依據。從近年情況看，“白馬股”因造假突然爆雷現象明顯減少，市場生態持續好轉。

隨著執法力度的加大，打擊和防范財務造假也面臨一些新的形勢和問題。如，財務造假的隱蔽性、復雜性顯著增加，加大了發現和查處難度。特別是近期查處的不少案件中，第三方配合造假問題顯現并引發市場高度關注。同時，中國證監會現行監管執法體制機制已運行多年，不能完全適應新的變化。與市場各方的期待相比，懲治力度和綜合效果還不夠。就整體而言，造假公司仍是少數，上市公司群體始終是我國企業的優秀代表。但財務造假對市場信心的影響很大，對投資者利益損害很重，亟需各部門、各地區多管齊下形成合力，重拳整肅、堅決遏制。同時，也要打防并舉、標本兼治，深化公司治理，壓實中介機構責任，增加基礎制度供給，從源頭防范造假發生。

二、《意見》的主要內容有哪些？

《意見》聚焦綜合懲治資本市場財務造假，堅持系統觀念，進一步加大打擊力度，著力完善監管協同機制，構建綜合懲防長效機制。《意見》共20項內容，分三個部分：第一部分是總體要求，第二部分是主體內容，第三部分是落實保障。主體部分共提出5方面、17項具體舉措。

一是堅決打擊和遏制重點領域財務造假。包括嚴肅懲治欺詐發行股票債券、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等行為，嚴厲打擊系統性造假和第三方配合造假，加強對濫用會計政策實施造假的監管，強化對特定領域財務造假的打擊力度。

二是優化證券監管執法體制機制。包括健全線索發現機制，發揮科技手段支撐作用，增強穿透監管能力。加快推進監管轉型，完善重大案件調查處罰機制，提高查辦質效。深化證券執法與司法機關在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協作，提升大案要案查處效率。

三是加大全方位立體化追責力度。包括加快出臺上市公司監管條例，強化行政追責威懾力。推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加強對“關鍵少數”及構成犯罪配合造假方的刑事追責。完善民事追責支持機制，推動簡化登記、訴訟、執行等程序，加強對投資者賠償救濟，提高綜合違法成本。

四是加強部際協調和央地協同。包括國有資產出資人及有關企業主管部門加強監督管理，對相關企業實施財務造假及配合造假問題嚴肅追責并通報反饋。金融監管部門提升協同打擊力度，督促金融機構加強對財務真實性的關注和審查，加大對函證業務合規性的監督檢查力度。地方政府將財務真實性作為扶優限劣的重要依據，切實履行因財務造假問題引致風險的屬地處置責任。

五是常態化長效化防治財務造假。包括增強公司治理內生約束，強化審計委員會反舞弊職責，發揮獨立董事監督作用，推動公司內部建立追責機制。壓實中介機構“看門人”責任，對存在重大違法違規行為的中介機構依法暫停或禁止從事證券服務業務，完善資本市場會計、審計相關規則，加強聯合懲戒與社會監督。

三、中國證監會在強化立體化追責方面做了哪些工作？

中國證監會高度重視提升財務造假違法違規成本和涉及的投資者保護工作，積極推動構建行政執法、民事追責、刑事打擊“三位一體”的立體化追責體系。一是在立法層面上，推動修訂《證券法》，對違規信披公司和責任人的罰款上限由60萬元、30萬元大幅提升至1000萬元、500萬元，對欺詐發行的罰款上限由募集資金的5%提高到1倍；《刑法修正案（十一）》將違規披露的刑期上限由3年提高至10年；中介機構及從業人員出具虛假證明文件最高可判10年有期徒刑。二是在立體化追責上，行政處罰是立體化追責的一環，刑事追責和民事賠償也是立體化追責的重要組成部分。刑事追責方面，今年以來已依法將40余起財務造假、資金占用、違規擔保等案件移送公安機關。民事追責方面，中國證監會指導投資者服務中心，積極支持投資者發起民事追償訴訟，綜合運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟等，強化投資者賠償救濟。目前正在對上市公司（包括部分退市公司）重大違法案件支持投資者向人民法院申請發起普通代表人訴訟10起，在審支持訴訟22起。

《意見》將加大全方位立體化追責力度作為重要內容。在現有工作基礎上，進一步深化重大案件行刑銜接，突出對財務造假公司和“關鍵少數”的重點打擊，重點做好“追首惡”，嚴厲懲處造假的策劃者和組織者。強化對控股股東、實控人組織實施造假、侵占的刑事追責力度。完善民事追責支持機制，推動簡化登記、訴訟、執行等程序，完善示范判決機制，加大特別代表人訴訟制度適用力度，便利投資者獲得賠償。

四、下一步，推進落實《意見》將開展哪些工作？

《意見》是構建綜合懲防資本市場財務造假體系的重要制度安排。目前，中國證監會已經制定了貫徹落實《意見》的細化工作方案。下一步將積極會同國資監督管理機構、金融監管部門、有關企業主管部門、公安機關、地方政府等，進一步增強責任意識，密切協作形成合力，推動《意見》各項任務、要求落地見效。一是加大打擊懲治力度。加強對重點領域涉財務造假風險問題的排查，從嚴懲處、一體打擊財務造假、侵占、第三方配合造假，對違法違規問題依法嚴肅處理，并及時通報。二是優化工作機制。中國證監會將會同有關部門對相關領域防治財務造假情況進行會商，合力推動各項工作落實落地。相關部門也將強化內部監督，對于管理或監管履職不力的，嚴肅追責問責。三是加大宣傳和指導力度。通過多種方式，加強對《意見》的宣傳解讀和輿論引導，積極回應市場關切。相關部門加大對所出資企業、主管或監管企業的指導力度，切實做好各項安排落實落地工作。

每日經濟新聞綜合自國務院官網、證監會官網