每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 劉艷美

編者按：作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“最小單元”，產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)到了轉(zhuǎn)型時(shí)刻。隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)，越來(lái)越多的新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)。產(chǎn)業(yè)之變，意味著發(fā)展邏輯之變，園區(qū)也要隨之作出相應(yīng)改變。

在各地爭(zhēng)相布局未來(lái)產(chǎn)業(yè)的背景下，園區(qū)建設(shè)如何找準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)發(fā)力？本期「園區(qū)經(jīng)濟(jì)觀察」，我們對(duì)話專業(yè)研究者，從前瞻視角出發(fā)，探討產(chǎn)城發(fā)展之路。

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新一輪園區(qū)建設(shè)熱潮正愈演愈烈。

早在2020年，深圳就提出將打造20個(gè)先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)園；上海連續(xù)3年推出53個(gè)市級(jí)特色主題園區(qū)；到今年，武漢、杭州、成都等城市亦紛紛發(fā)力園區(qū)建設(shè)……

Wind數(shù)據(jù)顯示，自2020年起，我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建筑面積以每年1.4億平方米的速度增加，照此趨勢(shì)，2025年全國(guó)園區(qū)建筑面積將達(dá)到62億平方米。

不過(guò)，此前不少產(chǎn)業(yè)園區(qū)面臨空置率較高的困境，是否還有進(jìn)一步增量空間？在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所區(qū)域經(jīng)濟(jì)室主任、西部發(fā)展研究中心主任葉振宇看來(lái)，不足和過(guò)剩在不同城市并存是我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾；而在新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展要求下，不同于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、能夠適應(yīng)新業(yè)態(tài)的產(chǎn)業(yè)載體更顯不足。

一個(gè)事實(shí)是，新一輪產(chǎn)業(yè)園區(qū)的“競(jìng)逐者”均已將未來(lái)產(chǎn)業(yè)納入城市發(fā)展的重點(diǎn)方向。如何讓產(chǎn)業(yè)園區(qū)擺脫傳統(tǒng)工業(yè)思維、進(jìn)化為適宜于創(chuàng)新的“培養(yǎng)皿”，也將是其面臨的全新考驗(yàn)。

葉振宇提到，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的思路是產(chǎn)業(yè)鏈延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈的做法，而如今產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的著力點(diǎn)應(yīng)該逐漸轉(zhuǎn)向完善創(chuàng)新環(huán)境。同時(shí)，要警惕未來(lái)產(chǎn)業(yè)的扎堆發(fā)展，避免留下新的“問(wèn)題園區(qū)”。

園區(qū)發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾突出

城市進(jìn)化論：近年來(lái)，不少城市正在對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行新一輪謀劃。在您看來(lái)，城市是否正在拉開(kāi)新一輪“園區(qū)熱”？其原因何在？

葉振宇：這一輪產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)跟之前不太一樣，主要集中在中心城市，因此還不能稱之為“園區(qū)熱”。這實(shí)際上是在高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中，中心城市根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，對(duì)過(guò)去的產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)產(chǎn)業(yè)布局的重塑。

為什么會(huì)在中心城市率先出現(xiàn)？因?yàn)殡S著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)減弱，這些城市已經(jīng)進(jìn)入必須加快發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)的階段。而且經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，這些城市服務(wù)業(yè)占比已經(jīng)很高，通過(guò)園區(qū)調(diào)整、建設(shè)一些產(chǎn)業(yè)承接平臺(tái)，也是提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)的需要。而新業(yè)態(tài)或者新模式發(fā)展，跟傳統(tǒng)園區(qū)的運(yùn)作模式不一樣，需要新的產(chǎn)業(yè)承接空間。這是城市占據(jù)未來(lái)產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)的重要舉措。

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城市進(jìn)化論：一些城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)高空置率的討論不絕于耳。如何理解“一退”和“一進(jìn)”的關(guān)系？

葉振宇：園區(qū)空置率高的情況一直存在，特別是中西部一些三線甚至四線城市的園區(qū)。有些園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房建了很大一片，卻承接不了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，招不來(lái)商。

事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)園區(qū)存在一種結(jié)構(gòu)性矛盾——東部發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部中心城市，因?yàn)榻ㄔO(shè)用地指標(biāo)的限制，低效的存量土地又調(diào)整不出來(lái)，產(chǎn)業(yè)空間比較緊張，很多項(xiàng)目甚至落不下來(lái)。但在相對(duì)偏遠(yuǎn)、行政等級(jí)比較低的市縣，產(chǎn)業(yè)園區(qū)空置率比較高，這兩種現(xiàn)象同時(shí)存在。

對(duì)于空置率較高的低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)，如果是在都市圈內(nèi)、且距離中心城市不遠(yuǎn)的縣市，可以由中心城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)托管運(yùn)營(yíng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的合作。此外，也可以對(duì)城市內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行整合，比如成立專業(yè)化公司進(jìn)行“一區(qū)多園”式的運(yùn)營(yíng)，或者在不設(shè)立公司的情況下對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化升級(jí)，從而實(shí)現(xiàn)整合運(yùn)營(yíng)。這些都需要地方強(qiáng)有力地推動(dòng)。

當(dāng)然，還可以考慮轉(zhuǎn)換園區(qū)的功能，比如有些地方本來(lái)就適合發(fā)展文旅、物流，可以適當(dāng)發(fā)展一些服務(wù)業(yè)，或者通過(guò)產(chǎn)城融合的方式盤活園區(qū)低效用地。通過(guò)重新再定位，可以把存量產(chǎn)業(yè)用地盤活起來(lái)。

城市進(jìn)化論：有觀點(diǎn)認(rèn)為，園區(qū)經(jīng)濟(jì)正在邁入4.0階段。面對(duì)新時(shí)期新需求，園區(qū)經(jīng)濟(jì)應(yīng)向何種方向轉(zhuǎn)變？

葉振宇：總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)到了需要轉(zhuǎn)型升級(jí)的階段，過(guò)去存在低效用地的問(wèn)題，園區(qū)規(guī)劃不合理、管理模式比較粗獷，這些都需要調(diào)整，而且產(chǎn)業(yè)新形式、新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，需要新的組織方式和布局形態(tài)相適應(yīng)。

針對(duì)轉(zhuǎn)變的方向，我認(rèn)為有幾個(gè)方面。

第一是園區(qū)的智慧化轉(zhuǎn)型，一些高新區(qū)已經(jīng)開(kāi)始向智慧園區(qū)轉(zhuǎn)型。第二是綠色化轉(zhuǎn)型，包括低碳、低能耗建筑的建設(shè)，化工產(chǎn)業(yè)的循環(huán)園區(qū)建設(shè)，以及環(huán)保設(shè)施的改造升級(jí)等。第三是管理的高級(jí)化，以匹配產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新階段、企業(yè)發(fā)展的新需求。

第四是政策的規(guī)范化。《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》不允許園區(qū)通過(guò)土地和優(yōu)惠政策招商引資，園區(qū)需要更有效的政策工具，以符合國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境水平。比如，可以通過(guò)孵化企業(yè)、支持企業(yè)創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)招商，特別是對(duì)于層級(jí)較低的城市，可以通過(guò)在一線城市建設(shè)孵化器并提供戰(zhàn)略性天使投資，吸引科創(chuàng)團(tuán)隊(duì)或者初創(chuàng)企業(yè)孵化，項(xiàng)目到一定階段之后導(dǎo)入地方，便能成為推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要力量。

第五是運(yùn)營(yíng)的專業(yè)化，過(guò)去絕大多數(shù)園區(qū)是由地方政府推動(dòng)實(shí)施、依托地方政府平臺(tái)公司開(kāi)發(fā)，下一步需要專業(yè)性園區(qū)企業(yè)參與運(yùn)營(yíng)，進(jìn)行市場(chǎng)化規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理。

未來(lái)產(chǎn)業(yè)園區(qū)不應(yīng)盲目追求“三年成型，五年成勢(shì)”

城市進(jìn)化論：當(dāng)前不少城市都在積極發(fā)展“未來(lái)產(chǎn)業(yè)”，園區(qū)建設(shè)應(yīng)如何適配未來(lái)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求？

葉振宇：第一，不能用改善傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)軟環(huán)境的思路來(lái)發(fā)展未來(lái)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，而應(yīng)從未來(lái)產(chǎn)業(yè)本身的屬性出發(fā)，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)要素聚集，為新興市場(chǎng)主體提供更加寬松的發(fā)展空間。很多未來(lái)產(chǎn)業(yè)可能需要十年、二十年才能具有市場(chǎng)前景的產(chǎn)業(yè)化，因此不能用以前“三年成型，五年成勢(shì)”的短期化政策來(lái)發(fā)展，地方政府需要轉(zhuǎn)變思路。

第二，要有很好的應(yīng)用場(chǎng)景。場(chǎng)景對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展非常重要，當(dāng)新技術(shù)概念化、工程化之后，需要通過(guò)與應(yīng)用場(chǎng)景的結(jié)合來(lái)打磨成型，應(yīng)用場(chǎng)景對(duì)于新技術(shù)能起到熟化的作用，因此政策需要著力于為新業(yè)態(tài)提供更好的應(yīng)用場(chǎng)景。

第三，產(chǎn)業(yè)配套與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的上下游補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈的思路也不太一樣。未來(lái)產(chǎn)業(yè)有很多技術(shù)是顛覆性的，會(huì)對(duì)很多行業(yè)帶來(lái)變革，要針對(duì)這種技術(shù)特點(diǎn)配套相應(yīng)的平臺(tái)，以及人才、資金、服務(wù)等創(chuàng)新資源。

第四，在產(chǎn)城融合方面，未來(lái)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者大部分是年輕高技能型人才，他們要有相對(duì)舒適、宜居、能夠休閑、讓年輕人喜歡的青年友好型城市環(huán)境。正因?yàn)檫@類人才對(duì)居住環(huán)境、生活環(huán)境有較高的品質(zhì)要求，所以未來(lái)產(chǎn)業(yè)園區(qū)與過(guò)去傳統(tǒng)園區(qū)勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路也不一樣。

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城市進(jìn)化論：您提到未來(lái)產(chǎn)業(yè)存在扎堆發(fā)展的現(xiàn)象。城市應(yīng)如何用好園區(qū)，合理、有效助力產(chǎn)業(yè)的前瞻布局和未來(lái)發(fā)展？

葉振宇：未來(lái)產(chǎn)業(yè)本身不確定，技術(shù)不成熟、產(chǎn)業(yè)化前景也不明晰，很多城市建未來(lái)產(chǎn)業(yè)園區(qū)可能是一種浪費(fèi)，應(yīng)先由一線城市和少數(shù)科教資源較好的二線城市開(kāi)展探索。

但要說(shuō)明的是，如果產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目是市場(chǎng)主體推動(dòng)的，那么這種現(xiàn)象從全國(guó)層面看可能會(huì)出現(xiàn)同質(zhì)化發(fā)展的現(xiàn)象。然而，這種現(xiàn)象的背后可能是企業(yè)基于不同的技術(shù)路徑的投資布局，那么這種情況就應(yīng)該被允許。為此，地方政府如何以不變應(yīng)萬(wàn)變？首先應(yīng)該對(duì)未來(lái)產(chǎn)業(yè)有相對(duì)清晰的規(guī)劃，包括對(duì)成長(zhǎng)性市場(chǎng)前景有基本的判斷，科學(xué)決策才避免盲目的招商引資、發(fā)展未來(lái)產(chǎn)業(yè)。

當(dāng)然，如果一個(gè)地方既有產(chǎn)業(yè)豐富、多元，就可以為對(duì)未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更好的應(yīng)用場(chǎng)景。但未來(lái)產(chǎn)業(yè)可能出現(xiàn)“無(wú)中生有”的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象往往跟城市的科教資源、對(duì)于接受新產(chǎn)業(yè)的開(kāi)放水平有一定的關(guān)系。對(duì)此，如果地方政府能拿出更精明的政策，就可能出現(xiàn)“無(wú)中生有”的現(xiàn)象。

城市進(jìn)化論：一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)傾向于引進(jìn)接近產(chǎn)業(yè)化中后期的項(xiàng)目，并不注重早期項(xiàng)目培育；而一旦項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，又有遷出產(chǎn)業(yè)園的需求。在您看來(lái)，應(yīng)如何轉(zhuǎn)變園區(qū)發(fā)展思維，彌合園區(qū)所求和企業(yè)所需的錯(cuò)位？

葉振宇：很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)有考核目標(biāo)，招商引資傾向產(chǎn)業(yè)化中后期項(xiàng)目，也有些園區(qū)愿意承接一些早期項(xiàng)目。一般來(lái)說(shuō)，有相對(duì)清晰發(fā)展路徑的產(chǎn)業(yè)園區(qū)特別是一些國(guó)家級(jí)高新區(qū)，一般都是兩手抓，以實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)、短期結(jié)合”。

一種操作方式是圍繞產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行規(guī)劃。我去過(guò)一些東部沿海城市，新能源、新材料園區(qū)會(huì)引進(jìn)大的項(xiàng)目、頭部企業(yè)進(jìn)來(lái)，同時(shí)也會(huì)引進(jìn)處于孵化階段的項(xiàng)目，是預(yù)期這些孵化項(xiàng)目將來(lái)能夠?yàn)轭^部企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供配套服務(wù)，還有一些是頭部企業(yè)自身孵化的項(xiàng)目也放到園區(qū)中，也是為了服務(wù)頭部企業(yè)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局，這樣對(duì)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈完整性和高級(jí)化都是有好處的。

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和地方行政區(qū)整合

城市進(jìn)化論：用地是園區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的核心要素之一。在您看來(lái)，應(yīng)如何更好進(jìn)行用地規(guī)劃和配置，滿足當(dāng)下產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展需求？

葉振宇：深圳也好、上海張江也好，園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地緊張是事實(shí)，但同時(shí)低效用地占比又相當(dāng)高，有些一線城市高達(dá)40%。低效用地是指沒(méi)有達(dá)到既定的畝均GDP、畝均產(chǎn)出、畝均稅收或者畝均投資強(qiáng)度的用地。對(duì)于當(dāng)下的中心城市來(lái)說(shuō)，一個(gè)重要的問(wèn)題就是怎樣應(yīng)對(duì)低效用地占比較高的問(wèn)題。

我認(rèn)為，整治低效用地需要強(qiáng)有力的手段。比如對(duì)低效用地的回購(gòu)，現(xiàn)在處于房地產(chǎn)投資相對(duì)“低潮”時(shí)期，是地方加快回購(gòu)低效用地的好機(jī)會(huì)。

另外，對(duì)于新開(kāi)發(fā)用地的轉(zhuǎn)讓，可以以出租取代一次性出售，以便未來(lái)能及時(shí)調(diào)整用地。還有一種方式，就是根據(jù)企業(yè)的需求開(kāi)發(fā)一些園區(qū)辦公樓并進(jìn)行出租，讓企業(yè)能輕資產(chǎn)發(fā)展。

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城市進(jìn)化論：產(chǎn)業(yè)園區(qū)也存在資源調(diào)配權(quán)不足的問(wèn)題。在您看來(lái)，如何解決產(chǎn)業(yè)園區(qū)權(quán)責(zé)不匹配的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)園區(qū)效應(yīng)的最大化發(fā)揮？

葉振宇：園區(qū)這個(gè)問(wèn)題比較突出。產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)通常是政府派出機(jī)構(gòu)，不是地方一級(jí)政府，這意味著很多事權(quán)掌握在屬地政府手中，包括工商登記、土地審批、建規(guī)審批等各個(gè)方面。所以，這涉及到體制機(jī)制改革的問(wèn)題。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)要成為一級(jí)政府，就要調(diào)整行政區(qū)劃。現(xiàn)在有一個(gè)趨勢(shì)，就是產(chǎn)業(yè)園區(qū)跟地方行政區(qū)進(jìn)行整合，園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)人可能是來(lái)自地方政府的一、二把手，以綜合服務(wù)中心的形式實(shí)現(xiàn)政府職能在園區(qū)的直接派駐，這樣就能理順“園區(qū)事園區(qū)辦”。

還有比較大的一塊是社會(huì)服務(wù)。一些園區(qū)里有村莊、有居民，社會(huì)事務(wù)也需要地方政府配套提供。如果行政區(qū)跟產(chǎn)業(yè)園區(qū)整合，相對(duì)來(lái)說(shuō)就更順了，也可以減輕園區(qū)管委會(huì)的負(fù)擔(dān)，直接就讓屬地政府進(jìn)行管理，讓產(chǎn)業(yè)園區(qū)聚焦主業(yè)。

另外，現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)職能很多，但是人很少，大量使用借調(diào)、臨聘人員，導(dǎo)致管委會(huì)干部隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，流動(dòng)性大，不穩(wěn)定，也影響產(chǎn)業(yè)園區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展。

我建議產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理未來(lái)的發(fā)展方向是，政府管規(guī)劃、提供相應(yīng)配套公共服務(wù)，具體的運(yùn)營(yíng)管理由園區(qū)專業(yè)企業(yè)管理，包括招商引資、產(chǎn)業(yè)培育、平臺(tái)建設(shè)，走向市場(chǎng)化。

城市進(jìn)化論：面對(duì)眼下的發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)如何進(jìn)一步引領(lǐng)和推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新改革，還有哪些關(guān)鍵探索方向？

葉振宇：并不是所有產(chǎn)業(yè)園區(qū)都能推進(jìn)體制機(jī)制改革，但是很多改革確實(shí)落在了產(chǎn)業(yè)園區(qū)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)如何承接體制機(jī)制改革？就是要擴(kuò)權(quán)賦能。

第一，在行政體制改革上，包括土地、規(guī)劃、項(xiàng)目審批的擴(kuò)權(quán)，一些市級(jí)的審批權(quán)限直接下放到產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)，不用產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)審批完還要到政府職能部門再研究通過(guò)，而是直接到市政府會(huì)議通過(guò)。

第二，產(chǎn)業(yè)用地的空間改革，結(jié)合二十屆三中全會(huì)中土地管理制度改革的方向，可以進(jìn)行先行先試，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)園區(qū)是一個(gè)界限相對(duì)清楚的空間單元。

第三，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是未來(lái)創(chuàng)新的重要空間單元。隨著我國(guó)進(jìn)入更高收入的發(fā)展階段，越來(lái)越依賴創(chuàng)新，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也到了成熟階段，很多產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能達(dá)到頂峰，很難再進(jìn)一步擴(kuò)張。產(chǎn)業(yè)園區(qū)在新產(chǎn)業(yè)培育、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化方面大有可為，所以跟當(dāng)?shù)馗咝！⒖蒲袡C(jī)構(gòu)更好地合作、把成果轉(zhuǎn)化出來(lái)，在本地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，這就需要產(chǎn)業(yè)園區(qū)科技體制改革。