每經記者 楊棄非  余蕊均  吳林靜    每經編輯 劉艷美

隨著我國“多規合一”改革深入推進，各級各類國土空間規劃終于逐漸揭開面紗。

近日，國務院陸續批復南京、廣州、深圳、成都等重點城市國土空間總體規劃，其中，“重要的中心城市”“先進制造業基地”“科技創新中心”等功能定位引發廣泛關注。

過去，各種空間規劃類型很多，相互之間協調不夠，交叉重疊較多。2018年，在新一輪國家機構改革中，自然資源部掛牌成立，著手將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。

作為各類開發保護建設活動的基本依據，國土空間規劃通過體系重構，直接將“三區三線”（注：“三區”，城鎮空間、農業空間和生態空間；“三線”的城鎮開發邊界、耕地和‌永久基本農田保護紅線和生態保護紅線）劃定成果帶位置下達，直接落到圖斑上，形成全國統一的“一張圖”。在多位受訪專家看來，這種自上而下編制的約束性規劃，在空間表達的尺度上更具革命性。

帶著“把每一寸土地規劃得清清楚楚”的目標任務，國土空間規劃體系如何落地？按照自然資源部的說法，不同層級規劃的側重點和編制深度不一樣，其中國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市級、縣級和鄉鎮級規劃側重實施性。

截至目前，除北京、上海的城市總規已于2017年獲批不再報批外，31個省級行政區中，僅剩湖北的國土空間規劃尚未獲得國務院批復。省級規劃獲批，省域國土空間有了保護、開發、利用、修復的政策和總綱。如清華大學中國新型城鎮化研究院城市群與都市圈研究分中心主任、清華同衡規劃院副總規劃師盧慶強所言，“批復內容都屬于國家要求，是地方需要認領的‘國家任務’”。

1

明確“戰略”區域：

1個腹地和6大支點

作為規劃期到2035年的空間藍圖，國土空間規劃描繪的目標定位備受矚目。

《每日經濟新聞》記者注意到，在國務院6余萬字的批復中，“戰略”一詞出現了230余處，含量非常高。自然資源部相關負責人此前表示，這輪規劃審批是按照“管什么就批什么”的原則，中央政府主要審查“地方怎么落實國家戰略”，至于各地怎么按照中央的管控目的和戰略進行發展，由地方自主決定。

也因此，在大的空間格局上，規劃既強調各地要深度融入長江經濟帶、粵港澳大灣區建設、西部大開發等重大國家戰略，同時在具體表述上，又有較為明顯的差異。

其中，四川是唯一的“戰略腹地”，山東和山西分別是“北方地區經濟發展的戰略支點”和“支撐黃河流域生態保護和高質量發展的戰略支點”。

各省份最新定位

▲資料來源：根據國務院批復整理（京滬定位來自2017年批復的城市總規）

此外，沿海地區還有四大“戰略支點”——

作為全國經濟大省和外貿大省，廣東和江蘇要同時打造“國內國際雙循環的戰略支點”；作為最大的經濟特區，海南自貿港的任務是打造“21世紀海上絲綢之路的戰略支點”；坐擁西部陸海新通道出海口的廣西，則要打造“西南中南地區開放發展新的戰略支點”。

“只要是國務院批復文件里面的內容，不論出現在文件哪個位置，都屬于國家明確的要求，都是地方需要認領的國家任務。”盧慶強在接受《每日經濟新聞》記者采訪時說。

他表示，2019年8月召開的中央財經委員會第五次會議非常重要，它從大的戰略格局上把國土空間分成了兩類，即所謂的優勢地區和其他重要安全保障地區。“這個戰略格局的內核是區域經濟布局，外在表現形式就是國土空間體系。”

▲圖片來源：《江蘇省國土空間規劃（2021—2035年）》

值得一提的是，復旦大學經濟學院院長張軍在回應近期市場對“戰略腹地”的關注時也特別強調“中國太大”，各地發展不可能是同一個節奏，比如“北京、上海需要更多發展現代服務業，西部大城市在基建方面還有很大空間”。

他認為，處在追趕階段的地區，需要把一些資源放到供給端，形成更多資本，不斷提升資本存量、改善勞動生產率，從而提高創造財富的能力，“這些都是經濟增長的來源”。

2

強調功能升級：

產業、科創與樞紐能級

“國土空間規劃，從概念上講，就是對我國960多萬平方公里陸地國土和300多萬平方千米海洋國土進行開發和保護的布局安排。”中國國土經濟學會理事長肖金成表示。

他指出，新的國土空間規劃包含人口分布、產業布局、城鎮建設、交通發展和生態保護等五大要素，體現了“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力”的要求，有助于區域政策更加精準高效發力。

《每日經濟新聞》記者注意到，與這一輪獲批的重點城市均鮮明強調“先進制造業”不同，省級層面目前只有四地被明確賦予“工業”職責，包括“老工業基地”吉林、遼寧，經濟大省山東是“重要的工業基地”，中部大省湖南是“工業發展的重要省份”，體現了與其他地區差異化的功能定位。

▲圖片來源：視覺中國

不過，在盧慶強看來，批復內容更多是基于國家視角來強調一省的核心功能，是綜合考慮區域比較優勢和資源稟賦的結果，但并不是“只有被點名了才做”，“如果你在其他非負面清單方面都能作出貢獻，當然更好了”。

長遠看，地方若發揮主觀能動性，結合區域條件和前瞻選擇，同樣有可能“突圍”，培育形成新的比較優勢。

根據批復，“產業發展”和“科技創新”接下來還將在空間組織方式上“深度捆綁”，推動經濟增長向空間“要強度”“要密度”，而不再是向土地“要指標”。如山東重在“培育高水平創新空間、推進新舊動能轉換”，湖南要著力“打造國家重要先進制造業高地、具有核心競爭力的科技創新高地”。

安徽作為唯一一個“科技創新發展的重要省份”，明確要“保障合蕪蚌自主創新示范區科技和產業創新的空間需求”；領到“西部科技創新中心”任務的重慶則強調，“提升渝西地區產業承接能力，保障科技創新空間需求”。

值得一提的是，為順應各類要素高效流動需求，多個省份都提出了建設“世界級”“綜合性”多個港口群、機場群的目標，樞紐功能也在“一張圖”上進一步強化。

▲圖片來源：《山東省國土空間規劃（2021—2035年）》

多位專家在受訪時均提到，經過幾十年的發展，中國城市發展進入新階段，大家愈發重視自己在“網絡”中的位置，因而更強調“樞紐”的節點作用，與此同時，在暢通國內國際雙循環的過程中，也需要“樞紐”來轉換。

而在“優勢地區”之外，還有一些地區承擔著保障糧食安全、生態安全、邊疆安全的任務。

批復顯示，西藏、青海、甘肅、黑龍江、內蒙古、山西6個省份被明確作為“生態安全屏障”，它們的省域空間大部分位于主體功能區中的限制開發區域（重點生態功能區）。

此外，三座居于邊陲要地的省份，被進一步委以“安全屏障”重任，包括“國家重要安全屏障”西藏，“西北重要安全屏障”新疆，以及“西南中南地區重要安全屏障”廣西。

3

“一眼看到底線”：

守住邊界、盤活存量

“底線思維”是本輪國土空間規劃體系改革的一大鮮明特征。

自然資源智庫咨詢委員、自然資源部國土空間規劃研究中心原副主任張曉玲在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，地方各級國土空間總體規劃編制中，在不折不扣落實“三區三線”劃定成果的基礎上，還因地制宜地劃定了自然災害風險防控、戰略性礦產資源安全保障及歷史文化保護等空間安全底線。

與之相對應的是，在國務院批復中，“筑牢安全發展的空間基礎”被放到突出位置，明確了各省到2035年耕地保有量、永久基本農田、生態保護紅線等控制性指標的具體數值。

這被業內視為與以往規劃批復中最大的不同。有專家直言，“就是要讓大家一眼看到底線”。

當然，基于不同的自然資源“家底”，各地的任務量有所區別，比如到2035年黑龍江耕地保有量要求不能低于24993.00萬畝，內蒙古、河南、吉林、新疆四個省份不能低于10000萬畝，青海、海南、西藏、天津則不足1000萬畝。

但對城鎮開發邊界的約束，擴展倍數幾乎都要求“控制在基于2020年城鎮建設用地規模的1.3倍以內”（新疆為1.35倍以內）。

對此，張曉玲解釋說，這一方面是由我國人多地少的基本國情所決定，“我們不能再走增量擴張的發展老路”，另一方面也是基于對我國當前各類存量建設空間潛力的客觀認知，應該多打存量的“主意”。

中國區域科學協會副理事長、研究員馮奎則表示，國土空間規劃的底層基礎是全域國土空間和自然資源，強調“三區三線”控制性指標，抓住了國土空間規劃的本質屬性，并且能夠對未來經濟社會發展變化情境留有余地，更體現規劃的科學性和包容性。

中規院（北京）規劃設計有限公司副總經理王佳文還提到，中央提出要“推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局”。未來，那些集聚能力強的城市群、都市圈，會根據人口和產業的集聚而得到更多用地保障，“所以國土空間規劃會支撐保障發展”。

時間回到2019年5月，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，標志著國土空間規劃體系的“四梁八柱”基本形成。

以此為起點，2022年國家級國土空間規劃（《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》）正式印發，此后一年多時間，省級規劃陸續獲批，接下來就將進入更具挑戰性的實操階段。如張曉玲所言，一些地方在發展思路上還沒有完成從“增量擴張”到“存量盤活”的轉變，無論對地方政府還是企業，做“存量文章”都具有一定的難度。

但做到難而正確的事，“規劃規劃”就不再是“紙上畫畫，墻上掛掛”。

-專訪- 

自然資源部國土空間規劃研究中心原副主任張曉玲：深化“多規合一”改革，守住空間安全底線

當前經濟社會發展正處于轉型關鍵窗口期，在筑牢高水平安全底線基礎上，引導經濟合理布局，推動各地按照主體功能定位積極融入和服務構建新發展格局，從而有效支撐高質量發展。

自2022年《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》正式印發以來，2023年7月至今，國務院陸續批復了省級、區域（流域）及重點城市的國土空間規劃。隨著“三區三線”等國土空間開發保護的基本理念走向地區實踐，優化國土空間開發保護格局，逐步成為構建新發展格局的重要支撐。

自然資源智庫咨詢委員、自然資源部國土空間規劃研究中心原副主任張曉玲曾提出，研究國土空間問題，本質上是為了探究如何妥善處理經濟發展與人口、資源、環境的關系。為此，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱“NBD”）對她進行了專訪，深入解讀如何構建國土空間開發與保護的新格局，為中國式現代化提供堅實的空間保障。

1

“多規合一”改革

呈現四大鮮明特征

NBD：您曾系統總結過我國空間規劃的發展歷程。深化“多規合一”改革，本輪國土空間規劃將朝著哪些方向進化？

張曉玲：過去，空間規劃類型很多，各個規劃之間相互協調不夠，交叉重疊比較多。2018年機構改革后，隨著“多規合一”改革的不斷深化，我國實現了國土空間規劃系統性、整體性重構，總體形成了全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，“多規合一”改革取得開創性、決定性成就。國土空間開發保護利用的空間統籌意義充分體現，國土空間規劃“一張圖”初步形成，有效避免了以往各類空間性規劃各自為政的現象。這是“多規合一”改革的根本意義。

面向未來，在黨中央確定的國土空間規劃體系整體框架下，相關的規劃理論體系、技術體系以及與自然資源統一管理相適應的業務體系建設，將是“下半程”的主要任務和方向。

NBD：2022年印發的《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》（以下簡稱《綱要》）是我國首部“多規合一”的國家級國土空間規劃，近兩年，全國各級各類國土空間規劃陸續編制、批復。在您看來，新的國土空間規劃體系體現了哪些鮮明特征？

張曉玲：我認為，這輪規劃體系改革有四個鮮明特征。首先是“體系重構”。國土空間規劃體系的“四梁八柱”可以概括為“五級三類四體系”（注：“五級”對應國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級行政管理體系；“三類”指總體規劃、詳細規劃和專項規劃；“四體系”包括規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系）。新的規劃體系重構，既吸收了過去各類空間性規劃的有益部分，又建立了具有空間唯一性等新元素的空間邏輯架構。

通過這次體系重構，將“三區三線”劃定成果帶位置下達，直接落到圖斑上。也就是說，與過去的空間性規劃（無論是土地利用規劃還是城鄉規劃）相比，這次“三區三線”劃定成果落圖斑，是從國家級《綱要》就直接落實到圖斑，在空間表達的尺度上具有革命性，充分體現了堅守國土空間安全底線的國家意志。

▲圖片來源：視覺中國

NBD：除了體系重構，還有哪些特征呢？

張曉玲：第二個鮮明特色是“底線思維”。本輪國土空間規劃將“守住國土空間安全底線、促進永續發展”作為首要戰略目標和核心任務。在規劃編制中突出“雙評價”的基礎性作用，樹立底線思維、極限思維，強調筑牢糧食安全、生態安全、公共安全、能源資源安全、邊境安全、軍事安全等國土空間安全底線，完善國土安全基礎設施，增強空間韌性。地方各級國土空間總體規劃編制中，在不折不扣落實“三區三線”劃定成果的基礎上，還因地制宜地劃定了自然災害風險防控、戰略性礦產資源安全保障及歷史文化保護等空間安全底線。

第三個鮮明特色是“存量時代”。本輪國土空間規劃注重堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針；注重存量資源盤活利用，健全存量土地利用政策機制，推動城鎮空間內涵式集約化綠色發展等。在各級國土空間規劃編制中，強調著力促進經濟發展方式從“規模驅動”到“綠色發展”，構建集聚高效、布局緊湊的國土空間開發格局，注重通過城市更新、全域土地綜合整治等途徑，促進國土空間布局優化和效率提升。總之，相比過去的規模擴張、粗放型發展，現在的規劃更強調通過挖掘現有資源和提高利用效率，來推動高質量發展。

第四個特征是“數字化治理”。本輪國土空間規劃，從規劃編制到規劃實施，都堅持突出數字化治理要求。規劃編制工作始終強調建立統一的國土空間基礎信息平臺，為各級各類國土空間規劃提供覆蓋全域、動態更新、權威統一的國土空間數字化底版。立足國土空間唯一性，建立健全專項規劃協調銜接機制和國土空間規劃逐級匯交機制，建設全國國土空間規劃“一張圖”，實現規劃編制、審批、實施、監督等全過程在線管理。

2

全過程管理

保證“一張藍圖干到底”

NBD：這種數字化的過程，是不是能保證空間傳導的連續性、一致性，真正實現國土空間規劃“一張藍圖”？

張曉玲：是的。《綱要》要求，建立國土空間規劃實施監督系統（簡稱規劃“一張圖”），推動國土空間治理能力現代化。一方面，通過“多規合一”改革，構建了國土空間總體規劃與相關專項規劃的關聯機制，確保國土空間唯一性；另一方面，有了規劃“一張圖”實施監督系統，可以在這個平臺上統籌協調各行各業在空間安排上的需求，確保國土空間傳導的連續性和有效性，從而實現國土空間規劃的全生命周期管理，不斷提升國家空間治理能力現代化水平。

NBD：和過去相比，相當于編制和實施流程被縮短了？

張曉玲：準確地說，是連起來了。過去，我們比較重視編制，對后續的實施關注不夠，但規劃編制其實只是第一步。很多時候規劃編制的前瞻性不夠，或是形勢變化快，都需要在規劃實施中進行動態調整。這次改革強調規劃的全過程管理，有評估和反饋機制進行動態調整，而不是規劃編完就結束了，全生命周期管理將更加完整。這也是“多規合一”改革中貫徹的重要思路。

NBD：規劃“一張圖”建成后，國土空間規劃將成為各類開發保護建設活動的基本依據，它的約束作用將如何發揮？

張曉玲：規劃一經批復，就具有法律效力，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，堅決防止出現換一屆黨委政府改一次規劃的現象。獲批后的國土空間規劃，是各類開發、保護、建設活動的法定依據。同時，中共中央、國務院2019年5月23日發布了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確規定各級國土空間規劃是自上而下編制，對空間發展作出戰略性系統性安排，下級規劃要服從上級規劃，專項規劃和詳細規劃要落實總體規劃。

3

跨區域規劃

還需逐步打破行政壁壘

NBD：在“五級”之外，還有一類國土空間規劃與重大戰略區域相關，比如先后獲批的《長江經濟帶-長江流域國土空間規劃（2021-2035年）》《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃（2021-2035年）》。如何理解這類規劃的特殊意義？

張曉玲：這是一類跨行政區域的國土空間規劃，是國土空間規劃體系中“三類”之一的相關專項規劃。跨行政區域的專項規劃在我國空間治理中的地位十分重要，其重點在于空間協調。

這里面又具體分為兩種情況，一種涉及自然地理單元。比如一條河流或一個湖泊，往往涉及多個省市，要實現對自然地理單元的整體綜合整治，必須通過上下游、左右岸共同努力，尤其是需要重視通過跨行政區域的協調合作，才能實現對流域的整體保護和整治。

以長江經濟帶-長江流域的國土空間規劃為例，這個區域覆蓋了11個省（市），都編制了省級國土空間規劃。在編制這個跨行政區域的國土空間規劃時，并不是簡單地將各省份的規劃拼在一起，而是要著重從流域治理的角度出發，統籌上下游關系，落實國家的相關戰略舉措，協調不同區域的發展需求和國土空間開發保護行動。

▲圖片來源：《長江經濟帶-長江流域國土空間規劃（2021-2035年）》

NBD：我們注意到，京津冀、成渝地區、中部地區等區域（流域）的國土空間規劃，也進入了組織編制、報批等階段。

張曉玲：這是另一種跨區規劃，涉及的是經濟范疇。比如在都市圈的建設中，通常涵蓋多個行政單元，既有中心城市，也有其輻射影響的腹地。這類跨行政區的規劃，無論是發展規劃還是空間規劃，核心要義是統籌協調，包括基礎設施如何銜接、相關產業鏈供應鏈如何完善、各類要素如何暢通等等。這類規劃的難點在于如何跨行政區協調好各方利益，以確保要素自由流動和高效配置，從而推動空間協同治理。

NBD：跨行政區域，無論哪一類的協調難度都可想而知。

張曉玲：所以整體來看，目前跨行政區域的規劃編制還處于初級階段。打破行政壁壘需要一個逐步推進的過程，未來的目標是站在更高的統籌角度，通過更深度的協調，達到更高效的資源共享和管理。

需要特別指出的是，像都市圈、城市群、長江流域、黃河流域、太湖流域以及長三角一體化等，都可以被視為專項規劃。但這些專項規劃在編制后，必須嵌入“五級三類”規劃體系中，才能有效落地。

4

地方搞建設

要“多打存量的主意”

NBD：您提到國土空間規劃“一張圖”收錄了“三區三線”的劃定成果，從目前各省國土空間規劃批復文件來看，這些區域占據了相當大的比例。這對地方政府落地實施規劃提出了哪些新要求？

張曉玲：關鍵是樹立“統籌發展與安全”的底線思維。“三區三線”的劃定成果，是在國家層面直接落到圖斑，地方政府在發展空間上的安排需要平衡好保護與發展的關系，這同時也是規劃編制實施中需要面對的重大主題。

說到樹立安全底線思維，除了關注生態安全、糧食安全、能源安全這些國家大事，城市的防洪排澇、應急搶險等空間需求，也需要在規劃中加以體現。同時，重點城市還需要關注產業鏈供應鏈安全，劃定“工業保護線”（工業用地控制線），保障城市產業空間的安全與穩定。

NBD：我們注意到，國務院的批復文件里明確提及“城鎮開發邊界擴展倍數控制在基于2020年城鎮建設用地規模的1.3倍以內”，如何理解這項要求？

張曉玲：如前所述，“存量時代”是本輪國土空間規劃的特征之一。限制城鎮開發邊界的擴展倍數，一方面是由我國人多地少的基本國情所決定，我們不能再走增量擴張的發展老路；另一方面也是基于對我國當前各類存量建設空間潛力的客觀認知。整體體現了對未來我國城鎮化發展的重要導向。

比如，我國存量建設用地中，有超過一半的建設用地屬于農村集體建設用地，在農村人口逐步減少的情況下，大量閑置；在經濟發達地區還存在不少農村產業用地（或工業大院之類）有待盤活利用。一些地方“三生空間”（注：生產、生活、生態空間）交錯混雜、破碎零亂、功能不足，亟待盤整優化。因此，總體上看，我們確實已經進入到了存量發展時代，做好盤活存量這篇文章，應是支撐高質量發展的題中之義。

當然在國土空間規劃實施中，堅持城鎮開發邊界的約束，也是一個富有挑戰的難點。一方面，一些地方在發展思路上還沒有完成從“增量擴張”到“存量盤活”的轉變；另一方面，做存量文章無論對地方政府還是企業，都具有一定的難度，脫離了往日的“舒適區”；再者，從全國層面看，我們還沒有完全形成與存量時代相適應的制度政策體系，在體制機制、政策工具等方面還需要進一步完善。這一點，需要在國土空間規劃實施管理中予以高度關注。

記者|楊棄非 余蕊均 吳林靜

統籌編輯|易啟江

編輯|劉艷美

視覺|陳冠宇

排版|劉艷美