每經(jīng)記者 周逸斐    每經(jīng)編輯 陳星    

2024年7月，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）對(duì)外發(fā)布，部署了財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)任務(wù)和方向。這是1994年分稅制改革30年以來(lái)，中國(guó)又一次重大的稅制改革，其動(dòng)向備受各界關(guān)注與期待。

該如何從預(yù)算制度、稅收制度、中央和地方財(cái)政關(guān)系等領(lǐng)域作出相應(yīng)部署，深化財(cái)稅體制改革？

圍繞這些問(wèn)題，在全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)前夕，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)馬海濤接受了《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡(jiǎn)稱NBD）記者的專訪。

馬海濤是國(guó)務(wù)院政府特殊津貼獲得者，國(guó)家“萬(wàn)人計(jì)劃”哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)軍人才，“新世紀(jì)百千萬(wàn)人才工程”國(guó)家級(jí)專家。他對(duì)財(cái)稅理論與政策、財(cái)稅管理等頗有研究，曾多次參加國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人主持的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析專家座談會(huì)。2024年1月，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)主持召開(kāi)專家、企業(yè)家和教科文衛(wèi)體等領(lǐng)域代表座談會(huì)，馬海濤在會(huì)上發(fā)言。

在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者專訪時(shí)，他表示，應(yīng)該提高生育、養(yǎng)育、教育等專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)，降低家庭負(fù)擔(dān)并釋放消費(fèi)潛力。探索以家庭為單位申報(bào)繳納個(gè)稅，增強(qiáng)其收入分配調(diào)節(jié)功能。

通過(guò)提高財(cái)政赤字率和使用債務(wù)工具籌集資金，提振消費(fèi)

NBD：中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出實(shí)施更加積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策。相較于之前，“積極的財(cái)政政策”突出“更加”。您如何看待這一表述變化？

馬海濤：面對(duì)內(nèi)外部環(huán)境的新情況和新問(wèn)題，財(cái)政政策從“積極”轉(zhuǎn)向“更加積極”，不僅是政策工具的調(diào)整與政策力度的加強(qiáng)，更體現(xiàn)了政策理念的轉(zhuǎn)變。

首先是更加注重財(cái)政政策的前瞻性和針對(duì)性。財(cái)政政策結(jié)合宏觀形勢(shì)和發(fā)展趨勢(shì)，及時(shí)出臺(tái)支持措施并動(dòng)態(tài)調(diào)整投入方向。

其次是從短期平衡型財(cái)政向中長(zhǎng)期功能型財(cái)政轉(zhuǎn)變。財(cái)政政策的調(diào)控思路，在兼顧短期與中長(zhǎng)期目標(biāo)的同時(shí)，更加關(guān)注對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展的深層影響。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“提高財(cái)政赤字率”“增加發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債”和“增加地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用”，這既基于對(duì)政府赤字與債務(wù)空間的科學(xué)評(píng)估，也說(shuō)明我國(guó)財(cái)政仍有較大擴(kuò)張空間，可以通過(guò)提高財(cái)政赤字率和使用債務(wù)工具籌集資金用于“大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”。

最后是更加重視財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要打好政策‘組合拳’。加強(qiáng)財(cái)政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、貿(mào)易、環(huán)保、監(jiān)管等政策和改革開(kāi)放舉措的協(xié)調(diào)配合”，著重提到要“加強(qiáng)財(cái)政與金融的配合，以政府投資有效帶動(dòng)社會(huì)投資”，凸顯了財(cái)政政策與貨幣政策在提升宏觀調(diào)控整體效能方面所扮演的重要角色。

與其他國(guó)家相比我國(guó)赤字率在過(guò)去長(zhǎng)期保持相對(duì)較低水平

NBD：針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的新形勢(shì)和新問(wèn)題，實(shí)施更加積極的財(cái)政政策該從哪些方面重點(diǎn)發(fā)力？

馬海濤：第一，用足財(cái)政政策空間，加大逆周期調(diào)節(jié)力度。實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，必須充分挖掘政策空間，強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié)力度，切實(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展。

第二，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益。在當(dāng)前面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大和財(cái)政緊平衡的背景下，要綜合考慮財(cái)政支出的短期效益和長(zhǎng)期目標(biāo)，統(tǒng)籌兼顧各項(xiàng)財(cái)政支出安排，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效益。

第三，深化財(cái)稅體制改革，防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。深化財(cái)稅體制改革是防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵舉措，也是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的支撐，兩者相輔相成、不可偏廢。通過(guò)深化財(cái)稅體制改革，可以更有效地強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控，確保財(cái)政資金在穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)之間取得平衡，為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供穩(wěn)定支撐。

第四，加強(qiáng)財(cái)政貨幣政策協(xié)同，提升宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力。在當(dāng)前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)同作用，是提升宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力的關(guān)鍵。更加積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策應(yīng)緊密結(jié)合，充分發(fā)揮我國(guó)獨(dú)特的財(cái)政金融制度優(yōu)勢(shì)，形成政策疊加效應(yīng)，促進(jìn)有效需求增長(zhǎng)，從而為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。

深化零基預(yù)算改革 推動(dòng)與預(yù)算績(jī)效管理深度融合

NBD：深化財(cái)稅體制改革主要從預(yù)算制度、稅收制度、中央和地方財(cái)政關(guān)系等領(lǐng)域作出相應(yīng)部署。當(dāng)前我國(guó)預(yù)算制度面臨哪些問(wèn)題？

馬海濤：當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政資源統(tǒng)籌存在收入承壓、支出固化和統(tǒng)籌不足等問(wèn)題。

在收入承壓方面，主要表現(xiàn)為籌集財(cái)力的手段效率偏低。國(guó)有股權(quán)、國(guó)企土地、行政事業(yè)單位資產(chǎn)等盤(pán)活周轉(zhuǎn)效率不高，未形成有償使用和市場(chǎng)化變現(xiàn)的長(zhǎng)效機(jī)制，資源資產(chǎn)閑置、減值等情況時(shí)有發(fā)生。

在支出固化方面，主要表現(xiàn)為剛性支出占比偏高。維持運(yùn)轉(zhuǎn)和民生補(bǔ)助等剛性支出隨著人口增長(zhǎng)、政策提標(biāo)擴(kuò)圍而快速增長(zhǎng)，省級(jí)一般公共預(yù)算中的必保支出占比約八成，可統(tǒng)籌調(diào)劑的空間有限。

在統(tǒng)籌不足方面，主要表現(xiàn)為預(yù)算分配權(quán)分散，盤(pán)活存量資金的主動(dòng)性欠缺。當(dāng)前，資金分配“九龍治水”的局面有所改善，但在資金管理方面仍存在條塊分割，關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的資金投入?yún)f(xié)同性不強(qiáng)，重復(fù)支出、分散支出的現(xiàn)象較為普遍。

打破財(cái)力的固化格局挑戰(zhàn)較大。一些部門(mén)出于“護(hù)盤(pán)子、守基數(shù)”考慮，政策項(xiàng)目到期不清理退出，甚至一些陳舊項(xiàng)目資金仍超期執(zhí)行，出現(xiàn)“臨時(shí)項(xiàng)目長(zhǎng)期化，長(zhǎng)期項(xiàng)目基數(shù)化的現(xiàn)象”，導(dǎo)致財(cái)政支出固化僵化，影響預(yù)算統(tǒng)籌能力。預(yù)算績(jī)效管理的理念有了大幅度提升，仍需進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)政資金使用提質(zhì)增效。

預(yù)算信息化建設(shè)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。預(yù)算信息是預(yù)算編制和管理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，信息共享是資源統(tǒng)籌和部門(mén)協(xié)同的前提條件，但當(dāng)前的預(yù)算信息化建設(shè)仍存在諸多問(wèn)題。各級(jí)預(yù)算信息系統(tǒng)“各自搭臺(tái)、分頭唱戲”，各類系統(tǒng)對(duì)接匹配不暢，信息孤島現(xiàn)象普遍。預(yù)算信息系統(tǒng)已成為效率提升的“中梗阻”。

綜合性預(yù)算監(jiān)督的協(xié)同機(jī)制也需完善。人大、財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)督體系之間尚未建立信息共享機(jī)制，監(jiān)督廣度、深度有待拓展。監(jiān)督時(shí)效性有待進(jìn)一步提升，在線進(jìn)行實(shí)時(shí)預(yù)警提示比例仍待提升，待事后監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)時(shí)，往往損失已難以挽回。

近年來(lái)我國(guó)一般公共預(yù)算支出不斷增加

NBD：您對(duì)健全預(yù)算制度改革、加強(qiáng)預(yù)算體系頂層設(shè)計(jì)有哪些建議？

馬海濤：第一，以全口徑預(yù)算驅(qū)動(dòng)預(yù)算統(tǒng)籌，提升財(cái)政資源統(tǒng)籌能力。

第二，深化零基預(yù)算改革，推動(dòng)與預(yù)算績(jī)效管理深度融合。以零基預(yù)算改革為突破口，打破支出固化格局，構(gòu)建“破基數(shù)、促統(tǒng)籌、保重點(diǎn)、提績(jī)效”的資金安排機(jī)制，增強(qiáng)黨委、政府決策部署保障能力。

第三，以“數(shù)字預(yù)算”驅(qū)動(dòng)信息共享，打造透明高效政府。

第四，以信息共享驅(qū)動(dòng)預(yù)算監(jiān)督，提升監(jiān)督精度和效率。

建議分類分批次推進(jìn)零基預(yù)算

NBD：中央財(cái)辦有關(guān)負(fù)責(zé)同志深入解讀2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神時(shí)稱，要在零基預(yù)算改革等方面爭(zhēng)取新突破。您認(rèn)為該如何深化零基預(yù)算改革？

馬海濤：我認(rèn)為要完善支出分類體系，分類分批次開(kāi)展零基預(yù)算。考慮改革成本和運(yùn)行成本，分類分批次推進(jìn)零基預(yù)算是較為合適的選擇。

從項(xiàng)目分類來(lái)看，參考國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，可按照財(cái)政支出的性質(zhì)統(tǒng)一支出分類，劃分為基本支出類項(xiàng)目、延續(xù)類項(xiàng)目和新增類項(xiàng)目。其中，基本支出類項(xiàng)目主要指為維持政府部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出，一般為持續(xù)性的，可以考慮以定額標(biāo)準(zhǔn)分配為主，而對(duì)于延續(xù)類項(xiàng)目和新增類項(xiàng)目則需采用零基預(yù)算的辦法進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

從審查方式來(lái)看，可考慮依據(jù)資金規(guī)模和重要程度分別采用重點(diǎn)審查和簡(jiǎn)化審查兩種方式，其中資金規(guī)模大或重要程度高的采用重點(diǎn)審查方式，反之采用簡(jiǎn)化審查方式。此外，可以考慮分批次輪流運(yùn)用零基預(yù)算開(kāi)展審查。即每年選取部分項(xiàng)目進(jìn)行審查，可以是隨機(jī)抽取也可以每年選取一個(gè)關(guān)注領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療或科技等，同時(shí)考慮中期財(cái)政規(guī)劃（3~5年）與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（5年）的年限，需要確保在3~5年對(duì)每個(gè)項(xiàng)目至少進(jìn)行一次審查。

要編制年度和中期重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單，為優(yōu)先性排序提供依據(jù)。優(yōu)先性排序問(wèn)題一直是困擾零基預(yù)算實(shí)施的關(guān)鍵問(wèn)題，清單管理制度能夠清晰明了地列示政府重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域和項(xiàng)目，依據(jù)與清單的相關(guān)程度能夠快速準(zhǔn)確地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效排序。

還要明確零基預(yù)算的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，加強(qiáng)與預(yù)算編制的融合。零基預(yù)算是先進(jìn)行預(yù)算決策再進(jìn)行預(yù)算撥款，因此，將零基預(yù)算融入預(yù)算程序需要將其放置預(yù)算決策環(huán)節(jié)，即先于預(yù)算編制，這樣在編制預(yù)算時(shí)才會(huì)充分考慮零基預(yù)算的結(jié)果和建議，并進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)算削減和預(yù)算資源再配置。此外，零基預(yù)算的實(shí)施還應(yīng)注意與預(yù)算績(jī)效管理、中期財(cái)政規(guī)劃等協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

提高生育、養(yǎng)育、教育等專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)

NBD：在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展的背景下，傳統(tǒng)稅收制度正面臨前所未有的挑戰(zhàn)。《決定》也提到“研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度”，如何構(gòu)建與中國(guó)式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代稅收制度？

馬海濤：首先是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。一方面要健全直接稅體系。推動(dòng)勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅，擴(kuò)大綜合所得稅范圍，將經(jīng)營(yíng)所得并入綜合所得計(jì)稅。提高生育、養(yǎng)育、教育等專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)，降低家庭負(fù)擔(dān)并釋放消費(fèi)潛力。探索以家庭為單位申報(bào)繳納個(gè)稅，增強(qiáng)其收入分配調(diào)節(jié)功能。健全財(cái)產(chǎn)稅體系，研究開(kāi)征遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅，發(fā)揮稅收的再分配職能。

另一方面，積極完善間接稅體系。完善留抵退稅地方分擔(dān)機(jī)制，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)以提高退稅效率。擴(kuò)大服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的抵扣范圍，打通增值稅抵扣鏈條，減少效率損失。統(tǒng)籌推進(jìn)消費(fèi)稅改革，選取流通環(huán)節(jié)明確、納稅人集中的應(yīng)稅消費(fèi)品試點(diǎn)征收環(huán)節(jié)后移，并配套完善地方稅收激勵(lì)與征管措施。

其次是提高地方自主財(cái)力。一方面要培育地方的主體稅源。考慮擴(kuò)大資源稅和環(huán)境保護(hù)稅等地方稅的征收范圍，增加地方稅收收入。同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型與發(fā)展。逐步將部分應(yīng)稅消費(fèi)品的征稅環(huán)節(jié)后移至銷售環(huán)節(jié)，并將其劃為地方稅，以引導(dǎo)地方改善營(yíng)商環(huán)境、增加就業(yè)機(jī)會(huì)和擴(kuò)大消費(fèi)。研究房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅等新稅種立法，推動(dòng)其成為以地方為主導(dǎo)的稅種。同時(shí)，優(yōu)化央地收入劃分。根據(jù)央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分比例，對(duì)共享稅的分成模式進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，適當(dāng)提高地方在共享稅收中分成比例，以激勵(lì)地方政府更積極地履行其經(jīng)濟(jì)管理和公共服務(wù)職責(zé)。

再次是深化稅收征管改革。包括推動(dòng)稅收征管規(guī)范化、推動(dòng)征管數(shù)字化與智能化升級(jí)、提升稅收治理能力等。

最后是構(gòu)建適應(yīng)新業(yè)態(tài)的稅收制度。在短期需要通過(guò)優(yōu)化征管模式、調(diào)整稅收分配規(guī)則提升適配性。在長(zhǎng)期需研究數(shù)據(jù)的可征稅性和開(kāi)征數(shù)字稅的可行性。應(yīng)對(duì)“雙碳”目標(biāo)，催生出綠色產(chǎn)業(yè)、綠色服務(wù)、綠色投資等，不斷深化環(huán)境保護(hù)稅、資源稅、消費(fèi)稅、車輛購(gòu)置稅等綠色稅種的改革，不同稅種間協(xié)同發(fā)力，引導(dǎo)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅同比有所增長(zhǎng)

NBD：轉(zhuǎn)移支付作為協(xié)調(diào)政府間財(cái)政關(guān)系和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵制度安排，目前在地方財(cái)政中發(fā)揮哪些作用？

馬海濤：一是均衡地區(qū)間財(cái)力配置，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化。近年來(lái)，我國(guó)建立了以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主，縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金和老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的一般性轉(zhuǎn)移支付體系。隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，一般性轉(zhuǎn)移支付建立起穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。縣級(jí)財(cái)力保障水平和財(cái)力均衡度也逐漸提高。

二是財(cái)政資金直達(dá)基層，兜牢民生底線。中央財(cái)政通過(guò)直達(dá)機(jī)制將與縣區(qū)財(cái)政運(yùn)行密切相關(guān)的資金直達(dá)市縣基層，緩解財(cái)政收支矛盾，促進(jìn)縣區(qū)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行，保障基層惠民利民政策的落實(shí)。

調(diào)整原有一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，將涉及基本民生保障項(xiàng)目，統(tǒng)一納入共同財(cái)政事權(quán)范疇，自2019年起，義務(wù)教育、就業(yè)社保、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、住房保障、文化體育和社會(huì)服務(wù)等多項(xiàng)基本公共服務(wù)共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金占比達(dá)到60%，提高了基本醫(yī)療、養(yǎng)老、生活救助等方面的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

NBD：如何才能促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的正向激勵(lì)作用，調(diào)動(dòng)地方財(cái)力改善的積極性？

馬海濤：完善激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)地方政府?dāng)U大財(cái)政收入總量，增強(qiáng)發(fā)展主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間共贏。對(duì)于稅收貢獻(xiàn)大、收入增速較快的地區(qū)，需要給予一定的激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)傾斜。通過(guò)建立縣級(jí)基本財(cái)力保障資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，安排省級(jí)努力程度獎(jiǎng)勵(lì)資金等一系列政策措施，統(tǒng)籌利用促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金，構(gòu)建地方財(cái)政良性運(yùn)行的制度保障，增強(qiáng)其財(cái)政自主性，激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。