2025年政府工作報告提出，城鄉居民基礎養老金最低標準再提高20元，適當提高退休人員基本養老金。 這意味著，2025年我國農民養老金將迎來第8次上漲。 事實上，隨著我國老齡化的不斷加深，養老金問題已成為社會關注的熱點。去年召開的中央經濟工作會議明確要求，適當提高退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金，提高城鄉居民醫保財政補助標準。 去年，財政部等五部門印發的《關于全面實施個人養老金制度的通知》明確指出，自2024年12月15日起，在中國境內參加城鎮職工基本養老保險或者城鄉居民基本養老保險的勞動者，均可以參加個人養老金制度。稅收優惠政策的實施范圍從先行城市（地區）同步擴大到全國。 強調城鄉居民基礎養老金釋放了什么樣的信號？我國養老金提升的空間有多大？如何提高個人養老金的吸引力和覆蓋面？隨著延遲退休政策的正式公布，未來會不會對年輕人就業形成擠壓？ 圍繞這一系列話題，在2025年全國兩會召開之際，中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文接受了《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者的專訪。 鄭秉文近三十年來深耕社會保障研究領域，他曾是十三屆全國政協委員，長期致力于福利國家、社會保障制度比較、社保基金投資和企業年金等理論和實踐研究。 城鄉居民基礎養老金最低標準提高20元 體現盡力而為、量力而行 NBD：政府工作報告指出，城鄉居民基礎養老金最低標準再提高20元，對此你有什么評價？ 鄭秉文：去年12月召開的中央經濟工作會議對養老金的表述是“適當提高退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金”，我理解，城鎮職工基本養老保險制度的保險屬性較為明顯，作為一項社會保險制度，它的運行機制要遵守社會保險的一些基本原則，比如，多繳多得、長繳多得、晚退多得等。其中，提高退休金水平也需遵循社會保險精算的一些基本原則，比如，要考慮到GDP增長率、社會平均工資增長率、通貨膨脹率的總體水平等。在堅持這個原則的基礎上，2025年將是連續第21年上調養老金。 近年來我國城鎮職工基本養老保險支出持續上漲 數據來源：同花順iFinD 但是，城鄉居民基礎養老金就不一樣了，這是以財政補助為主的制度。所以，提高城鄉居民基礎養老金的幅度和空間主要看兩個因素，一個是現實需求，體現的是盡力而為，一個是財政能力，體現的是量力而行。政府工作報告提出城鄉居民基礎養老金最低標準再提高20元與中央經濟工作會議精神是保持一致的，2024年已經提高了20元，2025年再次提高20元，體現發展成果全民共享的理念。 近年來我國城鄉居民基礎養老金支出持續上漲 數據來源：同花順iFinD NBD：在去年提高20元的基礎上，今年城鄉居民基礎養老金最低標準再提高20元，您認為釋放了什么樣的信號？提升農民養老金能不能促進消費？ 鄭秉文：中央經濟工作會議提出提高城鄉居民基礎養老金之后，2025年中央一號文件《關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉村全面振興的意見》第十八條再次提到“逐步提高城鄉居民基本養老保險基礎養老金”。 緊接著，2月份，中央財辦、中央農辦的領導在新聞發布會上提到“逐步提高城鄉居民基本養老保險基礎養老金，解決農民養老方面的后顧之憂”。《人民日報》刊發財政部藍佛安部長的文章《實施更加積極的財政政策 推動經濟持續回升向好》也提到“適當提高退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金”。 由于中央連續釋放這么多信號，前段時間，一些學者和媒體再次呼吁提高農民養老金，甚至有學者提出增加的幅度再大一些。我也有同感，農民的邊際消費傾向高，有利于提高內需，如果財政情況允許，提高幅度大一些可獲得的乘數效應就更明顯一些。 建議建立“聯合自動加入機制” NBD：去年12月15日起，個人養老金已經在全國范圍內實行。有觀點認為，一年1.2萬元，收益不高，而且有的產品有封閉期，虧了也不能調倉。您認為，如何提高個人養老金的吸引力？ 鄭秉文：想要提升個人養老金的吸引力，“兩個完善”缺一不可：既要完善個人養老金自身制度，也要完善資本市場。 總的來說，個人養老金的吸引力可以通過三種措施進行提升。 首先是調整稅制。目前，我國個人養老金采用“EET”稅制，“E”指個稅豁免。第一個“E”代表在繳費環節，無需繳納個人所得稅；第二個“E”指在投資收益環節，同樣無需繳納個稅；“T”代表繳稅，即在退休提取環節，繳費與投資收益需一并繳納個人所得稅。 而“TEE”模式則反過來，在繳納環節繳個稅，在投資收益及領取環節免個稅。目前可先將“EET”調整為“EEpT”（“p”即“partial”），把“完全的EET”調整為“部分EET”，即只對本金繳費征稅，投資收益免征。增加一個TEE稅優模式和采取“EET+TEE”稅制，意味著在保留目前“EET”制度的同時，平行引入一個“TEE”制度，讓中低收入者和高收入者可根據自身實際情況自由選擇，讓廣大中低收入群體能享受到后端繳稅的優惠，因為他們的收入較低，本來就不是納稅人，兩個稅優模式并存可在擴大覆蓋面的同時保證個人養老金的吸引力和激勵性。 第二種方式是提升個人養老金產品設計。未來的設計過程中需要明確兩個目標：一是要有非常好的便捷性，可及性；二是產品收益率一定要好，有一定激勵性，讓參加的人感覺到超長期投資能有可靠且較高的回報。這需要資產管理機構提升資產配置和主動管理能力，也需要促進投顧行業發展，還需要通過制度設計一個比較有吸引力的投資機制。 第三種方式是擴大個人養老金產品的范圍，例如納入國債、特定養老儲蓄和指數基金等。當前，個人養老金產品范圍還有擴大空間。企業年金制度已經建立了20多年，這些年來，企業年金集合計劃的收益率還是不錯的，未來可以改變企業年金資金集合方式，通過零售化，允許個人投資者購買。這樣就很適合個人養老金制度，不僅能做大資金池，也有利于現存的企業年金集合計劃，也能讓個人養老金投資者有可觀的收益。再比如，一些專屬商業養老保險產品有不錯的收益率，也可以納入個人養老金的產品范圍。 企業年金累計已超3萬億元 數據來源：同花順iFinD NBD：您曾提到，構建多層次、多支柱的養老保險體系，關鍵要提高第二、第三支柱的覆蓋面。目前，全國覆蓋情況如何？下一步應該如何發力？ 鄭秉文：目前我國的養老保險體系已經初步建立了第二支柱和第三支柱，但第二、三支柱發展緩慢，占比相對偏低，覆蓋范圍仍然有限。第二支柱企業年金是由企業為員工提供的補充養老金，屬于單位主導的養老保險形式。盡管企業年金已經存在了20余年，但其覆蓋面并沒有顯著提升。 截至2023年末，全國有14.17萬戶企業建立了企業年金，參加職工人數為3144萬人，企業年金的投資運營規模達到了3.19萬億元。 此外，職業年金主要覆蓋機關事業單位人員，其建立時間較短，積累金額也相對較低。 已有14.17萬戶企業建立企業年金 數據來源：同花順iFinD 第三支柱個人養老金是個人自愿購買的儲蓄性養老保險或商業養老保險，屬于個人主導的養老保險形式。盡管第三支柱的發展受到政策的鼓勵，但其覆蓋范圍仍有擴大的廣泛空間和提質空間。 為了提高第二支柱和第三支柱的覆蓋率，建議采取以下措施，包括提高第二、三支柱立法層次；建立“聯合自動加入機制”，就是說，對于雇主來說，可在第二和第三支柱間有選擇地建立，沒有建立企業年金的雇主必須協助和鼓勵其職工建立第三支柱，把企業年金的雇主稅優政策用于為第三支柱進行配比繳費上；逐漸開放企業年金職工的投資選擇權，以滿足多樣化投資風險偏好；盡快建立默認投資機制，以最大限度提高參加人的投資收益率；統籌發展多支柱養老保險制度，以提高社會保障制度整體的協調性、互補性和可持續性；長期看，應為第二和第三支柱建立完全共享的平臺受托模式（如建立“國家綜合管理平臺”），以期降低制度運營費用，讓利于民，提高賬戶收益率。在第三支柱養老金頂層設計中引入二三支柱間自由轉換、個人賬戶終身制、提高稅收優惠比例等舉措。 建立“聯合自動加入機制”和個人投資選擇權等改革可推動養老金財富的市場化管理，重構管理權，使其與財產權合二為一，以創造長期資金和促進資本市場建設；取消企業年金的單位繳費歸屬期，取消企業賬戶，以提高資金的使用效率和透明度。 通過以上措施，從而建立一個更加均衡可持續和多層次的養老保險體系，以更好地支撐我國的養老保障需求。 發展養老金融是提升養老保障體系可持續性的關鍵 NBD：2023年召開的中央金融工作會議提到做好 “五篇大文章”，其中就包括養老金融。養老金融當前呈現什么樣的發展趨勢？如何做好“養老金融”這篇大文章？ 鄭秉文：未來養老金融發展將呈現出三個融合趨勢。具體來看，一是“居家+社區”養老融合趨勢，社區為居家養老提供現場服務或上門服務；二是“社區+機構”養老融合趨勢，比如“保險養老社區”提供的大型一體化醫康養養老社區；三是“居家+社區+機構”養老融合趨勢，而這正是養老金融發展的重要方向。 我認為，要想促進養老金融蓬勃發展，有很多方面的工作可做，比如，可以通過做大做強中國的主權養老基金，以增強養老金融的支撐力度，還要擴大企業/職業養老金和個人養老金的覆蓋面，以形成多支柱的養老保險體系，從而更好地覆蓋老年人的需求，等等。 除此之外，還可以發展多樣的養老金融產品與服務，比如個人養老金融產品、養老產業和社區的信貸金融融資政策等，以滿足老年人的多樣化需求。在發展養老金融時，應注重頂層設計、政策制定以及產品服務開發上的政策一致性和目標一致性，確保為人民群眾提供穩定可期的現金流和健康醫療等必要的風險保障。 NBD：您曾提到，居家養老和社區養老是養老金融發展的重點，理由是什么？國家大力發展養老金融，是為了著力解決哪些問題？ 鄭秉文：目前，我國推行的養老模式主要為“9073”，即90%居家養老、7%社區養老、3%機構養老，實際上，居家養老的比例遠遠高于90%，而社區養老的比例低于7%，機構養老低于3%。 中國養老重點是居家養老，即使在最發達的國家，養老的主流方式也是居家養老。金融機構和養老金融應將重點投向居家養老和社區養老，這是養老金融的藍色海洋，也是以人民為中心的具體體現。 中央明確提出“養老金融”的概念，為養老保障制度的發展指明了方向，并為其注入了新的活力。發展養老金融不僅是提高養老金金融化程度的重要手段，也是提升養老保障體系可持續性的關鍵。 通過發展養老金融，可以提高養老金的投資回報率，增加養老金的積累，從而應對人口老齡化的挑戰。除此之外，將養老金融的概念引入第一支柱養老金改革中，是一種結構式改革，旨在通過制度創新來提高養老金體系的可持續性。 延遲退休對年輕人就業影響甚微 NBD：根據《實施彈性退休制度暫行辦法》要求，職工延遲退休時間距法定退休年齡最長不超過3年。為什么設定3年這個期限？未來是否可能進一步延長期限？ 鄭秉文：這一期限是根據漸進和彈性兩個原則而設定的。只要嵌入了彈性原則，就相當于參保人多了一個選項，可選擇的范圍大了，不是一刀切，這樣的話，參保人就可以選擇與不選擇，就涉及了個人意愿。所以，自愿與彈性是連在一起的。 在漸進式原則下，每個國家的情況有所區別，根據我國目前生育、托育、養育的家庭負擔和家庭經濟情況，我國才設定出三年的彈性期限，低于發達國家65歲法定退休年齡的規定，這也體現了中央在制定這項政策的時候是充分考慮到了大家的需求和現狀的。隨著未來我國經濟情況的變化和發展，這一期限有可能進一步延長，但是也是漸進式地延長。 NBD：有觀點認為，延遲退休會對年輕人就業形成擠壓，從而讓年輕人就業更難。對此，您怎么看？ 鄭秉文：針對這一問題，我認為延遲退休對年輕人就業的影響甚微：對于公共部門而言，即便有影響也是低相關，對于私人部門是不相關。 其一，如果大家都去競爭考入編制，也許會有影響。據測算，2024年中央機關事業單位錄用人員數約為3.96萬人，而當年畢業生1179萬人。如果在編制之內考慮延遲退休，并且一年僅延遲幾個月，可以說頭四年是沒有影響的。即便有影響，也僅是低相關。 其二，私人部門和公共部門相比，公共部門每年騰退的編制是可以忽視的。對于就業而言，也就是說，幾乎是不相關的。 而且如果延遲退休的漸進式已稀釋到很薄，每年增長得很少，那就不會影響年輕人的上進心。可以說，年輕人的上進心跟退休年齡高和低，長期看沒有正相關的關系，也沒有負相關的關系。